제2주 지방화시대의 비젼 

    I. 지방자치의 비젼

    1. 정치

    전국적 정치인의 育成場
    민선 시도지사는 전국적인 정치스타로의 성장가능성

    중앙-지방, 시-구 상하관계, 자치단체간 수평관계의 변화
    생활정치 중심의 시대
    갈등의 표면화

    파리 시라크시장 -> 미테랑대통령에게 국립대도서관 공사중단요구 - 어린이 안전시설 미비, 필요
    이상의 돈. 파리는 수도이기 앞서 지방자치단체 <--> 프랑스의 수도 파리

    서울시 지하철 7호선건설 철도차량기지를 도봉산역 근처 의정부시안에 세우고 있다 - 의정부시의
    회반대 - 시설은 허용하되 이땅에 레저시설이 들어섰을때의 이익을 환산해 보상하라고 서울시에
    요구중

    서울시 강서구의회 93년 4월 생활보호대상자 집단이주 중단요구 결의안을 채택 - 강서구 92년 생
    보자가구수는 954가구. 영구임대아파트의 설립으로 94년엔 5135가구로 증가 - 영세민에게 주어지
    던 일거리가 반으로 절감

    샌프란시스코시는 320킬로 떨어진 요새미티 국립공원에서 수돗물을 끌어온다. 수도관부지는 돈을
    주고 매입, 대만의 카우슝시도 이웃의 지하수자원을 돈을 주고 사온다.

    시흥의 포동주민 - 서울시 버스의 노선연장에 대해 경기도 버스의 서울진입허용요구

    김포군의회 - 92년4월 산업폐기물반입반대결의안, 인천-부천시 쓰레기 반입 일주일 중단.

    94년 6월 경기도의회는 서울시의 수원지인 팔당댐과 관련 건의문을 채택 - 팔당호 주변7개군의
    환경을 보존하고 이로인한 주민들의 피해를 보상하려면 팔당물을 마시는 사람들에게 자원세를 거
    둬야 한다는 내용

    86년 영국의 보수당정부 - 노동당이 런던시의회를 장악 - 사사건건 중앙정부와 마찰 - 런던을
    32개 구(Borough)로 분할
    89년 파리 시라크시장(공화국연합파: 제1야당)의 도전 - 미테랑(사회당)은 Grand Paris구상으로
    대응 - 노동자등 사회당 지지게층이 많은 Ile de France지역을 파리와 통합, 거대파리를 만든다는
    내용 - 사회당지지세력을 끌여들어 시라크를 억제하려는 의도

    자치단체의 업무집행과 관련한 국가감독권 발동요건의 엄격한 규제, 중앙정부와 광역 및 기초단
    체간의 업무분담의 명확화를 위한 지방자치법의 개정필요성

    상부상조와 자조협동이라는 공동체 정신을 되살려 나갈 때이다.

    시민, 민간단체와 여성파워의 신장
    현재 지방여성의원은 총47명(기초40, 광역7명) - 전체지방의회의원의 0.9%
    지방자치는 지역의 환경, 교통, 교육정책을 다루는 생활정치
    부천시의회 YMCA회원인 최순영씨 담배자판기 설치금지

    2. 행정

    행정서비스의 경쟁시대
    부산시 - 무인민원실,
    군위군 - 서울, 부산, 대구등 대도시의 향우회와 결연, 지역발전방안 모색
    울산시 - 민원후견인 제도 - 처리기간이 길고 절차가 복잡한 건축민원, 도시계획 민원에 대해 계
    장급직원을 민원인과 1대1로 연결
    안산시 - 민원1회방문처리제 - 민원조정위원회 - 행정기관이 지역경제발전을 돕지는 못할지언정
    방해꾼이 되어서는 안된다는 취지에서 출발, 공장경비실에 민원실을 설치

    지역인재의 양성
    경기도연천 연천신문 황준기군수기사 - 서울에 있는 두아들을 연천으로 전학시켰다는 내용 - 10
    대화제로 선정됨
    전남곡성의 군청, 경찰서, 학교등 공무원들의 절반은 자동차로 40분-1시간 걸리는 광주에 거주.
    군수 車籍이전 권유 - 5백여 공무원중 37명, 비용을 군에서 부담 - 10명
    안동인근 농촌지역의 교사 - 지역에 거주하는 자는 10%도 안됨
    대학분교중 수도권대학의 교수 478명중 82%가 서울에 거주. 현지거주는 32명뿐
    지방에 있는 분교 교수 777명 -서울거주 교수는 61.5%
    1994년 320개 국민학교가 폐교

    인재의 U턴 대책이 시급하다.
    일본 - 젊은이 定住촉진조례, 출산축하금, 결혼축하금, 입학축하금,
    U턴인재정보시스템

    청주공군비행장부근 - 21세기 충북지역의 첨단산업연구기지인 테크노빌이 서립 - 産.官.學협동

    3. 경제

    기업의 지역투자시대
    지방정부가 지역개발계획을 작성하고 예산을 집행하면서 지금까지 중앙정부에서 발주했던 공사를
    직접발주
    수주활동도 지방에서 직접이루어 지는 형태
    금호그룹의 금호건설은 지역별로 경인건설, 남일건설등 별도법인을 설립
    삼성그룹의 호남지역에 대한 대규모투자계획. 전국6개권역으로 나누어 권역별 지역장
    금성그룹 - 전남대, 충북대등지방대학 강연에서 지역 장기투자계획
    경남무역 - 민관공동출자 - 도내에서 생산된 농수산물과 중소기업제품의 수출입업무를 대행, 내
    수시장의 개척, 해외시장개척단

    시.도가 국제교역의 주역이 된다.
    환황해도시회의
    인천-일본 기타규우슈우 - 중국 대련사이의 자매관계
    속초-러시아 포시에트항 - 중국길림성 항로개설
    전북:94년 상반기 중남미와 $357만의 계약
    14개도시의 해외시장개척단, 해외상설전시장

    지방기업의 도약
    건설과 유통분야 - 지방기업과 대기업의 적극적인 유대관계
    부산제3도시 고속도전철 - 대우와 부산자유건설 공동수주

    4. 문화

    지방문화의 발전
    지방도 문화의 소비자에서 생산자로, 수신자에서 발신자로 변화.
    강원도 강릉시의 참소리축음기박물관: 문화의 역류가능성
    춘천시 춘천인형극제
    우륵의 충주, 단종의 영월, 논개의 진주, 춘향의 남원, 처용의 울산등
     

    II. 우리나라 지방자치의 현실

    재정자립도
    자치의 시대를 지배하는 법칙은 정치의 법칙이 아닌 경영의 법칙
    무능하고 부실한 자치는 도산.
    지방재정자립도 - 서울시 98.6%, 직할시 평균 84.9%, 시평균 63.6%, 도평균 46.9%, 군평균 24.5%
    지방세로 공무원의 인건비조차 충당하지 못하는 기초자치단체가 전국 260곳중 190개

    국세의 지방세전환
    주세, 전화세, 특별소비세등을 지방세로 이양, 관공지등 특정지역의 부가가치세등 숙박 음식 전기
    가스관련부분을 점차지방세화,
    취득세, 등록세등 거래관련 세금보다 재산보유와 관련된 과세를 강화
    사용료및 수수료의 현실화, 민관공동사업등 수익사업의 실천, 교부세, 양여금, 국고보조금의 합리
    적 배분

    자치단체의 자치권한
    지방자치단체의 인사권 - 민선 서울시장이 데리고 들어갈 수 있는 자기사람은 비서진5명
    지방자치단체의 조직과 기구의 변경 - 법령
    지자체의 예산편성권- 내무부의 예산평성지침
    조례제정권도 위반에 대한 벌칙제정권이 없음

    인사권, 조직권, 예산권, 조례권, 재정권등 자치단체의 기본권이 유명무실한 상태

    인사권: 시도의 기획관리실장, 감사관, 보사환경국장, 지역경제국장, 민방위국장, 예산담당관, 비상
    대책과장은 국가공원으로 임명(내무부 지방자치단체의 행정기구와 정원기준등에 관한 규정안) -
    정책조정, 감사, 예산의 3대권한을 중앙이 장악 + 지역환경, 지역산업까지 중앙이 관장. 係단위을
    넘어 課단위의 조직개편부터는 총무처장관과 협의, 내무부장관의 승인이 필요

    소관업무
    국가사무 11744 75%
    자치단체사무  2110 13%
    지방위임사무  1920 12%
    자치사무 대부분이 민원관련 단순업무에 불과.

    지역개발청사진도 독자적으로 마련하기 힘들다 - 단위기본계획 입안은 가능 - 시행에는 건설부
    의 승인. 주택공급을 위한 대단위 택지개발, 불량주택 밀집지구에 대한 개발은 중앙의 심의-승인-
    허가권을 득해야 함

    서울시 - 94년8월 - 재개발구역지정권, 택지개발예정지구 지정 및 해제권, 주거환경개선지구 지정
    및 변경권등 중앙부처에 이양또는 위임을 요구.

    지방채의 발행 - 내무부장관의 승인

    지방공무원의 전문성
    지방공무원은 기초는 과장, 광역은 국장급까지 진급
    자치단체공무원은 모두 지방직으로 전환하던가, 국가공무원, 지방공무원의 구분을 철폐

    부패구조의 토착화가능성
    중앙정부의 인허가권이 지방정부로 대폭이양된다 - 부패의 확산가능성
    민선단체장과 지방의원들의 상호견제체제방향

    중앙당의 간섭
    91년7월 전국 15개 시도의회 원구성때 민자당과 신민당 지도부가 의장 부의장 상임위원장선출에
    앞서 후보자를 내정 - 경기 충북 광주 대전등 4개 광역의회에서 중앙당내정후보가 탈락 - 조직
    적인 항명으로 간주.
    중앙의 개입이 일상화되면 중앙정치권의 대립과 갈등이 지방에까지 파급 - 지방의회는 소속정당
    별로 중앙의 대리전 양상
    중앙당과 지방정치권, 지방의회와 자치단체장, 광역의회 및 단체장과 기초의회 및 단체장, 지방의
    회 내부의 정당과 정당간을 연결하는 기본모델의 필요성

    III. 민선1기의 평가 (1995.7-1998.6)

    (정세욱.1998."민선자치1기, 성과와 반성". 지방자치.98/6)
    (김용인.1998."민선2기에 바라는 경제행정 추진방향. 지방자치. 98/6)

    1. 긍정적인 면:
    지역주민의견의 수렴이 활성화됨
    창의성 있는 행정의 구현
    야당소속의 단체장과 중앙정부간의 마찰 우려는 양자간의 자연스러운 협력관계의 형성으로 불식
    사기업 경영원리 도입확산
    지방공무원의 자세 전환-고객중심의 행정
    공급자위주의 행정에서 수요자위주의 행정
    의식의 변화: 지역주민과 기업의 입장과 시각에서 행정을 집행하려는 노력이 두드러짐(김용인)
    지방의회의 단체장에 대한 감시기능

    2. 부정적인 면:
    지역이기주의의 과도한 표출: 국가개발계획시행의 지연
    중앙정부가 자치단체의 입법권, 조직권, 행정권, 재정권을 여전히 장악
    (각 부처장관의 지침, 준칙, 내시등 법적근거가 없는 지시를 내리며 자치권을 제약)
    광역자치단체와 기초자치단체간의 모호한 기능배분
    단체장의 재선을 위한 인기위주의 행정 (단속완화, 개발위주, 관변 및 이익단체행사에 빠짐없이
    참석)

    전시성사업에 치중하는 경향으로 외화내빈이라는 비판(김용인)
    기업인대상의 조사에서, 민선1기의 경제행정이 관선시대보다는 조금나아졌으나 특별히 발전되지
    는 않은 것으로 평가 (대체로 잘못 19,6%, 매우 잘못 4.9%; 비슷 47.2%; 대체로 잘함 27.6%, 매우
    잘함 0.7%)
    지역경제활성화되지 못한 원인:
    종합적인 계획 및 전략의 부재(27.2%), 경제부서 및 전문인력의 부족(21.4%), 중앙정부의 지원미
    흡(18%), 자치단체의 경제권한 부족(7.5%)
    민선시대 새로 등장한 경영애로로 기부금 찬조금등 각종 준조세부담의 증가가 1순위(27.2%), 환
    경규제심화(26.3%), 지역주민과의 갈등(21.2%), 기업활동에 대한 지역간 진입장벽(20.6%)

    부실재정(최준호. 1998. "현실로 다가온 지자체 부도위기" 지방자치. 98/6)
    행정자치부장관 대통령보고(98.5.11): "지방자치단체 재정실태" 보고서: 올해 전국지방자치단체(광
    역16개 기초232개)의 세입결손이 예상 6.3%를 넘어 12%에 달할 경우 광역자치단체를 포함 43개
    지방자치단체가 부도상황을 맞게된다는 보고
    15% 이면 74개
    20% 이면 120개
    30% 이면 147개(전체 자치단체의 60%)
    취득세, 등록세, 주민세, 자동차세, 담배소비세
    서울시는 구에 내려보내는 조정교부금을 축소(구당 3000억), 신규사업 중단 보류, 경상비지출 삭
    감(공무원급여중 시간외수당, 연가보상비, 기말수당등)

    부도의 이유(신원형. 1998. "지자체 부도예방 어떻게 해야하나" 지방자치 98/6)
    1)자치단체의 경영화전략: ㄱ)지방자치단체가 수익사업을 경영한다는 측면, ㄴ)행정관리의 생산성
    과 효율성을 향상시킨다는 측면(조직개편, 인력감축), ㄷ)도시경영, 지역경영(지역발전을 위한 지
    방자치단체의 기업가적 노력): 우리의 경우 첫 번째와 세 번째를 강조하고 두 번째는 미약
    첫 번째는 know-how의 축적이 약하고, 세 번째의 경우 기업유치, 민자유치등은 이름은 그럴듯하
    나 자치단체가 독자적인 유인체계, 독자적 세제상의 감면혜택 등에 제약이 많아 자칫 부도와 파
    산으로 몰고갈 가능성이 크다.
    2)IMF로 인한 세수감축,
    3)자치단체의 무리한 공약남발

    의회의 자질문제-자치단체장의 인사권개입, 자신의 이익에만 집착, 회의참석수당 6만원
    서울시 시의원 147명, 경기도의원 132명, 인구50만이상의 시의원 50명등 인원이 과다
    획일적인 회의일수(인구50만 제주도의회와 1500만명 서울시의회의 회기가 똑같이 연간120일, 시
    의회 회기일은 일률적으로 연80일)
    임기말 자치행정 공백상태의 심각성:조순, 이인제등; 출마를 위한 사퇴시한
    지방자치의 중앙정치화 - 중앙당의 공천 때문에 중앙정치와 밀착, 주민보다 당원(대의원)의 눈치,
    중앙정치의 조정에 더 신경을 쓰고 있다. --> 기초단체장후보 정당공천제를 폐지하는 것이 바람
    직하다.

    IV. Reinventing Government.

    David Osborne, Ted Gaebler. 1992. Reventing Government. NY:Addison-Wesley Pub.Co.Inc.

    캘리포니아 비잘리아市 인구7만5천
    수영장건설자금의 부족 - 공원관리부서(Park and Recreation Dept.)의 공무원
    지출통제예산 - 부서예산의 품목별 구분을 제거, 예산연도에 쓰지않은 예산을 차년도에 사용할
    수 있도록함. - 보통 예산을 당해연도에 쓰지 않으면 3가지 일이 발생한다. 첫째, 절약한 돈을 잃
    게 된다, 둘째, 차년도 예산감액을 감수, 셋째, 전년도 예산의 과다신청에 대한 문책을 당하게 된
    다.  - 이돈이 내돈이라면 어떻게 쓸것인가?

    뉴욕시 교육자치구 중 자치구4 - 32개중 최하위
    새로운 학교방식의 채택 - 규모의 축소(50명-300명) 각 학교는 제나름의 툭수교육을 실시 - 선생
    이 학교를 관리하도록(기본프로그램이외의 프로그램을 선생이 직접관리)

    산업시대에 발전한 관료제 - 느리고, 중앙집권적이고 규제와 규칙에 지배되는 지금의 급격한 환
    경변화속에서 더이상 적합하지않다. 관료제는 비효과적이고, 낭비적이다. 1940년대에 맞게 발전된
    관료제는 변화에 대한 적응력이 약하다. 계층제적이고, 중앙집중적인 관료제는 풍부한 정보와 고
    도의 지식사회, 경제사회에서는 더이상 효과적으로 운영될 수 없다. 관료제는 오랫동안 제대로 기
    능해 왔다. 그러나 이는 관료제 자체가 효율적인 집단이었기 때문이라기 보다는 시민이 원하는
    기본적인 욕구를 비교적 안정적으로, 공평하게 충족시켜 줄 수 있었기 때문이었다. 관료제는 직업
    을 제공해 주었고, 시민들이 필요로 하는 비교적 균일한 서비스 -도로, 하수, 교육등-를 제공할
    수 있었기 때문이다. 혼란한 상황이나 위기상황속에서 목표가 비교적 명확할 때 상의하달식이며
    명령-통제식의 관료제는 잘 기능한다. 그러나 이러한 상황속에서 발달된 관료제는 오늘날 우리가
    경험하는 환경과 판이하다. 느리게, 안정적으로 변화하는 사회속에서 발전해온 관료제는 최고결정
    권자가 거의 모든 정보를 입수할 수 있었고 따라서 비교적 정보에 입각한 올바른 결정을 내릴 수
    있었다. 또 관료제는 대량경제체제가 지배하는 시대에 발전하였다. 소비자들의 욕구는 기본적이었
    고 대동소이한 욕구와 필요의 충족에 관료제는 잘 기능할 수 있었던 것이다. 그러나 오늘날 환경
    변화의 속도는 엄청나다. 세계가 시장으로 열려있고, 엄청난 경쟁압력이 밀어 닥치고 있으며, 끝
    이없는 정보의 홍수속에서 최조정책결정권자와 비슷하게 누구나가 다 쉽게 정보에 접근할 수 있
    는 사회로 변화해 가고 있는 것이다. 또 지식에 기반한 경제사회에서 살아가고 있다. 결국 현대의
    소비자는 다양한 선택권을 갖게 되고 높은 질과 차별화된 서비스를 요구한다. 오늘날의 환경은
    융통성있고 적응력있는 제도, 명령보다는 설득과 유인에 의한 선택를 요구하는 것이다(14-16).

    권한의 분산,
    계층제의 축소,
    질에 대한 관심,
    고객에 접근

    1. 노를 젓는 행정이 아니라 방향을 잡아주는 행정
    문제의파악, 자원의 조직화와 동원
    2. 지역에 봉사하기 보다는 지역체에 권한을 부여하는 행정 - 공동체의식과 주인의식의 제고
    3. 서비스의 전달에 경쟁체제가 도입된 행정
    4. 규칙과 규제보다는 과업과 목표에 의해 추진되는 행정
    5. 투입에 대한 지원보다는 결과에 기초한 지원행정
    6. 관료적이지 않은, 시민요구를 충족시켜주는 행정
    7. 쓰기보다는 버는 행정
    8. 치료하기보다는 예방하는 행정
    9. 계층제적 구조보다는 참여와 팀워크, 분산된 구조의 행정
    10. 시장경제적인 행정 - 변화를 시장경제제도에 의하여 유인하는 행정

    Empowerment
    문제해결에 전문가에 의존 - 지역공동체와 가족에 의존
    고객과 시민의 차이
    학교-사친회에 의한 운영, 교육, 대학보내기
    직업훈련-해고된자를 고용
    교도-지원중재자제도, 심판과정에 참여
    보건-stay in home rather than into nursing home
    주택 - 공용임대주택의 규칙, 관리등을 임차인들이 제정, 관리

    ①지역공동체는 정부나 회사보다 더 적극적.
    ②지역문제에 대한 깊은 이해.
    ③전문가와 관료는 서비스를 제공하지만 지역공동체는 문제를 해결한다. - 병원환자 - 교통사고,
    폭력, 마약 - 근원적 문제의 해결
    ④제도와 전문가는 서비스를 제공하고 공동체는 보살핌을 제공한다. meal on the wheel.
    ⑤공동체는 더 융통성이 많으며 독창적이다. - 흑인어린이 입양-one church one child
    ⑥공동체는 저렴하다 - 생활보호자 지원금중 35%-37%만이 실제로 저소득자에 지급    되 고 나
    머지는 의사, 간호원, 병원등에 소비된다.
    ⑦효과적으로 행동을 규제할 수 있다. - 무주택보호소 - city vs. church
     

    지방자치론