제3주 지방자치의 본질과 양면성


I. 지방자치의 성격과 대상

정치행정이원론의 입장 -

W.Wilson(1856-1924)의 정치행정 이원론의 입장. "The Study of Administration" (1887) - "it's getting harder to run constitution than to frame one"

F. Goodnow(1900) "politics has to do with expression of the state will, administration has to do with execution of these policies"

국가행정과 지방행정도 사기업경영의 이념이 능률과 합리성을 추구

정치행정일원론의 입장 - 특히 1950년대 이후 산업화와 도시화의 진전에 따라 도시에 대한 관심이 증대되기 시작함. 대공황의 극복을 위한 TVA, 2차대전후 연방정부의 재정교부금의 증가, 신행정학의 대두등, 지방행정의 주민에 대한 대응성이 강조되기 시작함

지방행정의 특유한 인식대상

1.지방정부와 주민과의 관계

2.생활행정 - 비권력적 분야를 대상

외교, 국방, 병무, 화페, 자격기준, 근로기준, 검찰, 폭리규제, 금융등 전국적으로 통일적 행정

3.특수성과 개별성의 관점

4.행정학은 행정부중심, 지방행정론은 지방행정+지방정치

중앙정부의 형태: 대통령제, 의원내각제

지방정부의 형태: 기관통합형, 기관대립형, 절충형등 매우 다양하다. 기관대립형: 선거형, 임명형, 선거형: 직선형, 간선형

지방행정학의 연구대상 및 방법

지방정부와 중앙정부 및 주민과의 관계

대내적인 측면으로 지방의회와 집행기관의 구성 권한 양자의 관계

조직의 내내적 관리측면

1. 지방정부의 대내적 분야

지방의회, 집행기관, 지방의회와 집행기관의 관계

2. 지방정부의 내부관리분야

지방행정관리분야 - 관리자기능, 의사결정기능, 의사소통, 리더쉽, 정책결정, 지방기획, 관리통제등

지방행정조직분야, 지방공무원의 인사, 지방재정분야, 지방사무관리분야

3. 지방정부의 대외적 분야

대중앙정부관계, 대주민관계

4. 환경적 분야

역사적 경험, 이데올로기, 경제발전정도와 생활수준, 의식수준과 가치관

II. 지방행정의 본질

지방자치: 일정한 지리적 경계내의 주민들이 그들의 대표로 구성된 지방정부를 통하여 지역적 성격을 지닌 문제를 자율적으로 처리하는 통치양식

행정

광의: 고도의 합리성을 수반한 협동적 인간노력의 형태

협의: 정부관료제를 중심으로 이루어지는 활동

최근: 행정이란 행정부가 공공문제의 해결을 위하여 행하는 제반활동이나 내부적관리이다.

지방행정의 개념:

광의-일정한 지역내에서 수행하는 일체의 행정. 자치행정+위임행정+관치행정 -아프리카 중남미, 중동의 일부국가.

협의- 일정한 지역내에서 수행하는 행정중에서 지방자치단체가 처리하는 행정. 자치행정+위임행정(관치행정은 제외된다) - 프랑스, 이태리, 한국

최협의-지방주민들이 그들의 일상생활에 관련된 사무를 중앙정부에 의하지 않고 자기들의 책임하에 스스로 처리하는 행정. 자치행정만을 의미 - 미국, 영국, 스위스, 호주

지방행정의 특질

1. 지역행정

2. 종합행정

3. 생활행정

4. 대화행정

5. 자치행정

지방행정의 존재형식

1)완전지방자치형(comprehensive local government system) - 영국, 미국

독립된 지위에서 지방주민의 복리에 관한 각종의 공공사무와 서비스를 집행한다.

국가의 감독은 위법 부당한 경우에만 교정적 감독으로 그치고 지방의회가 관여하여 처리한다.

대부분의 행정사무가 자치단체의 책임하에 처리된다.

2)자치-관치이원형(partnership system)

지방적 복지사무는 자치단체, 일정한 행정사항은 중앙정부의 하급행정기관(특별지방행정기관)에 의하여 수행된다.

자치권이 협소하고 지방행정기관에 국가공무원이 보임. 중앙정부의 감독권이 강하다.

3)관치위주의 이원형(dual system)

지방자치단체가 실정법상으로 존재하나 이는 형식에 불과하며 실재로는 중앙정부의 하급기관이 분야별로 사무를 처리

중남미제국

4)완전관치형(integrated administration system)

동남아, 중동, 아프리카 일부

III. 지방행정의 지도이념

1) 민주성, 공정성, 신뢰성

민주성:

가)분권화 - 지방의회의 조례제정권, 자치단체장의 규칙제정권, 정책결정권

나)주민참여의 보장

다)지방행정의 책임성(accountability) - 책임행정의 구현 - 지방정부의 외재적 통제, 즉 지방의회에 의한 통제, 사법부에 의한 통제, 주민통제등이 강화되어야 한다.

라)공개행정

마)행정윤리의 확립 -

바)행정구제제도의 확립 - 한국의 행정구제제도: 행정상의 손해배상, 행정쟁송, 청원

이에 더하여 무과실책임주의, 결과책임, 사전적 행정구제절차 제도의 필요성

사)지방행정기구의 민주적 편성

공정성:

지방정부가 법령을 집행함에 있어서 주민의 편에 설것

주민복지의 증진과 서비스의 제공에 모든 주민을 평등하게 대우할 것

신뢰성:

행정윤리의 확립

신속, 정확한 행정

공개행정

주민참여

2) 합법성

모든 지방자치단체의 권력이 법령에 근거할 것

인간의 존엄성에 기초

사법심사제도가 완비될 것

3) 합목적성, 효과성

합목적성 - 관광, 환경등 목적에 맞는 예산, 조직, 정책의 실시의무

효과성 - 목표의 달성도

4) 개별성, 다원성

5) 합리성, 능률성, 생산성

능률성 - 투입과 산출의 비율. 보다 적은 조세로 보다 많은 서비스(less taxation, more services), 경비절감 불필요한 예산항목의 삭감. 기계적 가치중립적인 능률만 아니라 사회적 능률, 발전적 능률성

생산성 - 한정된 예산으로 엄청난 서비스의 요구에 대처하려는 지방정부의 노력

지도이념간의 우선순위

민주성 합법성 - 최상위 목적 --+

공정성 신뢰성 - 상위목적 +- 목적 관련성

개별성 다원성 - 하위목적 --+

합목적성 효과성 - 목적의 실현

합리성 능률성 생산성 - 수단관련성

IV. 지방자치의 양면성

지방정부 기능의 확대이유 (김병준 7-8)

둁 연방정부의 기능을 축소시킨 공화당 정부의 의도적인 노력

레이건과 부시의 공화당 집권시절 신연방주의 (new federalism)의 소산

연방예산의 삭감을 통하여 보건, 교육, 환경, 사회복지분야에서의 연방정부의 기능을 축소

둁 연방의회 자체의 제한된 처리능력

97대의회(1981-1982)의 경우 약 1만5천건이 상정되어 그중 5백건만이 최종의결

주의회는 이렇게 연방무대에서 밀려난 법안들이 상정되는 대상이 된다.

한주당 평균 1천건의 의안을 통과

금연법안의 통과는 그 좋은 예

미국지방자치의 모습 (10-16)

델라웨어주 북서쪽의 뉴왁시: 시의 서쪽이 매릴랜드주, 북쪽끝이 펜실바니아주와 접함, 동북쪽 인근에 뉴저지주.

백화점 - 델라웨어, no sales tax; Du Pont의 본사가 있는 곳. Du Pont Garden.

술가게 - 메릴랜드주, strong regulation against liquor sale in Delaware

성인영화 - Delaware 주 뉴왁시의 강한 조례

양면성

1980년대 초부터 델라웨어에서 개발계획을 세워 기업에 대한 각종 세금을 면제하며 기업을 성공적으로 유치

금융관련기업의 이전 - 은행세가 1992년의 경우 주전체 예산의 5% 차지

주간의 경쟁 - 서로 나은 조건의 제공

기업들만 유리한 여건이 형성된다.

주간에 상호불가침협정을 맺기도 하지만 경제상황의 악화로 상호경쟁 - 협약이 파괴

지방자치의 양면성 (제2장 17-35)

지방자치는 과연 민주주의를 진척시키는가?

지방자치는 효율적인가?

지방자치와 민주성

1. 관계긍정설

1)중앙집권에 따른 자유권 상실의 방지

Alexis de Tocqueville

19세기 전반 불란서의 정치가 지식인

중앙집권이 관료체제를 통한 자유권의 구속내지는 제한을 가져오는 것으로 비판

평등의식의 확대에 기초한 대중적 민주주의는 결국 권력집중 현상을 초래한다. cf. 에리히 프롬 자유로부터의 도피.

이 폐단을 어떻게 막을 것인가? - 중간적 권위체(intermediate authorities) 의 중요성을 강조

미국: 삼권의 철저한 분립, 위헌심사제, 읍회같은 자치체, 변호사회같은 전문인단체등 각종의 자발적 조직이 잘 발달되고 있었음.

미국에서의 민주주의 Democracy in America (Alexis de Tocqueville)

















2)민주시민 교육 및 양성

읍회와 같은 자치체의 교육적 기능은 토크빌에 인상적

"자유에 대해 읍회가 지니는 의미는 학문과 관련하여 국민학교가 지니는 의미와 같다. 읍회는 자유를 시민의 손이 닿을 수 있는 곳에 가져다 줄 뿐 아니라 그 자유를 어떻게 누리고 어떻게 활용할 수 있는지를 가르쳐 준다"

또 민주주의는 시민들에게 보다 많은 참정의 기회를 제공하는 것인데 지방자치가 이것을 가능하게 해 준다

2. 관계부정설

1)낮은 참여율: 참여기회의 확대와 실질적인 참여는 별개의 문제,

참여자간의 동등한 정치적인 힘이 전제될 때 참여기회의 확대는 민주주의의 발전으로 이어질수 있다.

정치적 무관심, Anomi, 저소득계층의 저조한 투표율 -> 중산층편향의 지방정부

2)소수전제의 가능성

참여기회의 확대가 실질적 의미의 민주주의를 보장해 주지는 않는다.

소수엘리트에 의한 지배, 무의사결정 등의 연구

자본주의 사회에서의 국가는 자본주의적 생산양식을 유지할 수 있는 조건을 유지 관리하는 것을 그 기능으로 하고 있으며 지방정부는 이러한 전체 메카니즘의 일부일 뿐이다.

3)다수전제의 가능성

다수의 소농이 대지주들의 재산권을 유린

다수의 신교도들이 소수 퀘이커 교도들의 선거권을 박탈

제임스 메디슨(미국4대 대통령) - 통치의 권역이 넓어질수록 정치의 권역이 지역단위가 아니라 전국적인 차원으로 넓어질수록 특정집단이 다수를 형성하기 힘들 뿐 아니라 여러 다른 집단이 출현하여 견제를 함으로써 과도한 힘의 행사와 폐해를 막을 수 있다.

지역사회의 정치적 모순을 중앙정부의 보다 적극적인 역할에서 해결해 나갈 수 있다.

4)배타주의와 분리주의의 학습

Leo Moulin, Georges Langrod - 중앙집권적체제가 더욱 좋은 민주시민 교육의 장이 된다고 주장

지방자치를 통해서는 오히려 지역적 이익을 지나치게 중시하는 배타주의와 분리주의를 배울 수 있다.

지방자치와 효율성

1. 관계긍정설

1)지역사회의 문제나 행정수요에 보다 민감하게 대응할 수 있다 - 대응성

2)지역적 성격을 띤 정책문제와 행정문제를 보다 신속히 처리할 수 있다.

3)지역적 성격을 띤 정책문제와 행정문제에 보다 정확히 대응한다.

정보의 왜곡을 방지한다.

4)지역사회에서의 종합행정을 가능하게 한다.

5)지역문제의 해결에 지역주민의 생산적인 관여를 이끌어 낼 수 있다.

참여를 통한 감시의 강화 - 민중통제

시민공동생산(citizen coproduction) - 자율방범대, 집밖 외등, 집앞 청소

6)다양한 정치행정적인 실험을 가능케 한다.

7)지방자치단체간의 경쟁을 유발한다. C.M.Tibout: voting with feet. 티부가설

2. 관계부정설

전체적 이익보다 지엽적 이익을 중시

분권화된 참여체제 - 전국적 차원의 문제를 간과

공공서비스 처리비용의 증가 - 환경, 빈민구제

James Wilson - 정책혁신제안율은 조직의 다양성에 정비례하고 정책혁신채택률은 조직의 다양성에 반비례한다.

기능론적 분권론자, 기능론적 자치론자 : 민주화, 효율화

규범론적 분권론자, 규범론적 자치권자 : 주권재민

양면성의 구조와 우리 지방자치의 방향 (김병준 제3장 36-43)

1. 중앙정부 자체의 정치경제적 성격 및 정책능력, 중앙정부와 지방자치단체간의 정치적 및 행 재정적 관계

2. 지역사회 및 주민의 특성과 이들과 지방자치단체간의 관계

3. 지방자치단체 자체의 성격과 능력 및 내부 각 부분간의 관계

4. 다른 자치단체와의 관계

5. 환경요인

지방자치: 일정한 지리적 경계내의 주민이 그들의 대표로 구성된 지방정부를 통하여 지역적 성격을 지닌 문제를 자율적으로 처리하는 통치양식 (40)

한국지방자치의 기본방향

1. 보다 큰 자치권능의 부여 - 자치단체 우선의 원칙

2. 지역내 특정 이해관계세력으로부터의 자율성의 확보

3. 자치권능 및 자율성과 함께 기업가 정신을 바탕으로 한 적절한 경영능력의 구비

4. 내무부에 의한 통제보다 일반시민과 공익적 시민단체에 의한 통제