제5주 국가와 지방자치단체간의 기능배분 

행정사무 - 사무에 대한 지역적 이해관계를 기준으로 볼 때(정세욱)

?)전국적 이해관계를 가지는 사무 -국가사무

遁)지방의 국지적 이해관계를 가지는 사무 -고유사무

?) 이해관계가 중앙과 지방정부의 양자에 같이 미치는 경우 -위임사무

고유사무 - 지자체의 존립목적에 속하는 사무. 주민의 복리증진을 위하여 적극적으로 서비스를 제공하는 사무, 지자체의 임의적인 사무로 자자체에서 완결적으로 처리된다.

위임사무

?)단체위임사무 - 법률 또는 명령에 의해서 지자체 그 자체에 위임된 사무. 지방의회까지 포함하는 개념으로서의 자치단체 그 자체에 위임하는 방식이다. 자연히 지방의회의 관여가 인정된다.

예:보건소의 운영이나 시군의 재해구호사업이 그 예

遁)기관위임사무 - 지방단체의 장에게 위임된 사무. 위임을 받은 것이 자치단체 그 자체가 아니라 자치단체의 장이기 때문에 지방의회의 관여는 법률에 특별한 규정이 없는한 배제된다.

예: 천연기념물의 관리, 병역자원의 관리등

cf) 지방移讓 - 중앙 각 부처의 권한과 기능을 법령의 근거에 의하여(제정, 개정) 지자체에 넘겨주는 것

지방委任 - 법령상 중앙기관의 장이 가지게 되는 권한이나 기능의 일부를 지자체의 장에게 맡겨 그의 책임과 권한하에 처리하되 감독의 권한은 위임자가 가지게 된다.

행정기능의 수행방법은 (정세욱)

1)중앙행정(관치행정):

2)기관위임행정: 법령의 규정에 의하여 국가 또는 상급자치단체로 부터 지자체의 장 기타 집행기관에 위임되는 사무를 의미한다. 지방적 이해관계보다 전국적 이해관계가 크다. 국가가 하급행정기관을 설치하여 직접처리하여야 하나 이를 자치단체의 집행기관에게 위임하여 국가의 하급행정기관과 동일한 위치에서 처리. 경비는 원칙적으로 국고부담.

예: 각종 인허가업무, 호적, 주민등록, 병사, 경찰, 지적, 통계, 선거등 천연기념물의 관리, 병역자원의 관리등, 노동행정(근로감독관, 지방노동행정기관장-교육훈련에 대한 지자체장의 협조)

3)단체위임행정: 지방자치단체의 본래사무가 아니고 지방자치단체가 법령의 특별한 규정에 의하여 국가 또는 다른 자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무. 지방단체의 고유사무로서의 성격을 많이 가진다.

경비의 일부를 국가가 부담(전국적이해관계+지방적이해관계), 중앙통제.

예: 보건소운영, 재해구호사업, 생활보호, 국도유지, 공과금징수등의 위임사무.

4)자치행정: 지방자치단체의 존립유지에 관한 사무(자치입법, 조직, 재정)주민의 복리증진을 위한 자치단체 고유사무(학교 병원 도서관 도로 상하수도 주택, 쓰레기 교통 도시계획 소방 예방접종)

1. 기능배분의 원칙

1)일본에서의 기능배분원칙

?)행정책임 명확화의 원칙 - 행정사무는 가능한한 정부단계별로 명확히 구분하여 기초, 중간, 중앙정부에 따라 각기 하나의 특정사무가 전적으로 할당되도록 하여야 한다

遁)능률성의 원칙 - 행정사무가 능률적으로 처리될 수 있도록 규모, 능력, 재원 등의 조건이 갖추어진 단체에 배분한다.

?)기초자치단체 우선의 원칙 - 가능한 한 많은 지방적 사무를 기초단체에 부여해야 하고 그 다음의 우선권은 중간단체에 두며 중앙정부는 지자체에서 효율적으로 처리할 수 없는 사무만을 맡도록 하여야 한다.

?현지성의 원칙(주민참여의 원칙 또는 지방자치 존중의 원칙, 시군우선의 원칙)

주민참여와 주민통제가 용이한 기초자치단체에 가능한한 많은 사무를 배분

지역주민의 생활에 밀착된 사무를 그 신변에 가까운 단체에 배분

?종합성의 원칙

행정사무가 행정의 종합조정기능을 발휘할 수 있도록 배분되어야 한다.

국가와 시군간의 연락, 조정기능은 도에 배분

?경제성의 원칙

각단체의 규모, 행재정능력, 인구수등을 고려하여 행정기관이 최소의 경비로 국민에게 최대의 성과를 도모할 수 있는 지방행정계층에 배분하여야 한다.

2)프랑스에서의 기능배분원칙

? 지방자치단체간의 감독금지

국가만이 시읍면도에게 의무를 부과할 수 있는 권한을 가지며 어떠한 지방자치단체도 다른 지방자치단체에게 여하한 형태의 감독권도 부여하지 않는다.

? 총체적이양의 원칙

한지방자치단체가 다른 지방자치단체에 대한 일체의 간섭과 권한의 침해를 배제하기 위하여 권한이양은 가능한 한 총체적으로 실현해야한다.

? 단일자치단체에의 배분 및 지방행정계층별 전문화의 원칙

시읍면은 토지에 대한 일체의 통제권을 즉, 도시계획에 관한 권한을, 道는 道국토계획, 특히 농촌계획에 관한 기능을 담당하며, 광역자치단체(레종)는 기획, 경제개발, 및 직업훈련에 관한 기능을 담당하도록 계층별전문화를 도모

? 경비의 완전보상원칙

여하한 권한이양도 그 이양을 받는 지방자치단체에게 새로운 경비를 부담시켜서는 안된다. 모든 이양은 그에 상당하는 재원의 이양을 수반해야한다.

⑤ 점진적이양의 원칙:

권한의 이양은 이양받을 지자체의 능력, 이양할 사무의 종류와 량등을 고려하여 일정한 기간에 걸쳐서 단계적으로 추진되어야 한다.

3)미국에서의 기능배분의 원칙

①경제적효율성 - 규모의 경제, 서비스경쟁

②재정적형평성

③정치적책임-주민참여와 통제가 용이한 관할권

④정치적효과성-종합행정, 지역적적합성

2. 기능배분의 기준

1) 국가와 지방자치단체간의 기능배분의 기준

(1)국가가 담당해야할 사무

국가의 존립에 필요한 사무: 외교, 국방, 사법등

정책상 전국적 규모로서 전국적, 종합적으로 행하는 기획에 관한 사무:국토개발, 경제개발등

전국적으로 기준의 통일, 조정을 요하는 사무: 도량형, 시험및면허

도의 구역을 넘으며 도상호간의 협의에 의하여 처리하기 곤란한 사무: 대하천, 항만, 발전소등

전국적, 광역적인 기초에서 통일적으로 처리해야할 사무: 물가, 검역, 공정거래등

전국적, 광역적 규모로 행하는 현업에 관한 사무: 우편, 전신, 전화, 전파, 철도, 전매등

지자체의 기술로 목적달성이 힘든경우: 기상, 항공, 원자력등

사회정책적 요구에 부응하기 위한 사무: 실업, 사회보장대책등

국가발전에 관한 사무: 국민형성, 사회변동관리등

2). 도와 시군간의 기능배분의 기준

법령상: 중앙 ->특별시 광역시 도 -> 시군구 :3층제

실제 운영상 : 중앙 -> 특별시 광역시 도 -> 시군구 -> 읍면동 -> 통리 : 5층제

(1)중간자치단체의 사무: 도는 다음의 기능을 제외하고는 모두 시군에 배분하여야 한다.

가)광역행정기능 - 2개이상의 시군의 구역에 걸치는 광역적사무

지방도로의 건설, 지방하천의 관리, 치산, 치수, 운수, 관광개발

나)보완, 대행기능 - 시군의 능력으로 적절히 처리할 수 없거나 처리하기 곤란한 사무

병원, 연구소, 식품검사시설, 직업안정소등

다)연락 조정의 기능

중앙정부와 시군사이의 의사소통을 원활히 하고 시군간의 정책적 상충을 해소하겨 행재정상의 불균형을 시정하는 기능

중앙정부의 명령과 지시의 이첩, 시군으로부터의 보고의 접수 및 중앙에의 보고

분쟁의 조정, 2개 이상의 시군에 걸친 개발계획과 정책의 조정에 관한 사무등

라)지휘 감독기능

도와 시군은 대등한 공법인이고 그사이에는 원칙적으로 상하관계가 존재치 않는다.

그러나 국가행정조직의 일부분으로 계층관계

기능별비중:

지도감독기능 - 연락 조정기능 - 보완대행기능 - 광역행정기능(183)

보완대행기능과 광역행정기능이 발전되어 나가야 할 것이다.

(2)기초자치단체의 사무 - 시군의 기능

자치단체의 사무중 성질상 광역자치단체에서 처리해야 할 사무를 제외한 모든사무

시군구의 조직 재정 자치입법에 관한 사무

지역주민의 생활과 밀접한 봉사사무

기능수행결과가 해당 시군구에만 미치는 집행적 사무

지역사회개발의 촉진 내지 행정지도

교육, 생활환경의 정비, 주택, 불량주택의 정리, 상하수도, 쓰레기, 공원, 녹지, 위락시설의 제공등

3. 기능배분의 변수

1)지방자치제도: 법적, 제도적 변수

2)자치행정의 경험: 역사적측면

3)민주주의와 능률의 요구

4)자치행정의 환경

정치적환경

경제적환경

사회문화적환경

5)과학기술과 교통통신의 발달

요약표. p.196참조

4. 국가발전에 관한 기능배분

Emil Sady는 분권화된 자치단체가 국가발전에 대하여 기여하는 중요성

1)정부지도자로 하여금 세부적인 기능과 지방적사무를 자치단체에게 넘겨줌으로써 중앙정부기능의 효율화를 달성(凝血)

2)경제사회발전에 관한 국민의 이해와 참여를 촉진

3)자치행정에 대한 주민의 훈련기능을 수행

4)국민적 단합을 강화

5. 우리나라에서의 기능배분

1)지방자치단체사무의 예시주의

"지방자치단체는 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무(단체위임사무)를 처리한다"

지방자치단체의 사무로:

자방자치단체의 구역 조직 행정관리

주민의 복지증진

농림 상공업등 산업진흥

지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치와 관리

교육 체육 문화 예술의 진흥

지역민방위 및 소방에 관한 사무

이상은 단지 예시에 불과.

2)특별시 직할시 도와 시군 자치구간의 기능배분기준

특별시와 직할시 도는

광역적사무

통일성을 유지해야할 사무

연락 조정사무

시군자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당하거나 공동으로 설치함이 타당한 경우

기타사무는 시군자치구에서 시행하도록 함.

3)경합금지의 원칙과 기초자치단체우선의 원칙

경합하는 경우 기초자치단체가 우선한다.

6. 기능배분의 문제점

1)국가기능과 지방자치단체기능구분의 모호함

예)주민복지에 관한사업에 대하여 시도는 '주민복지증진 및 주민보건향상을 위한 종합계획수립 및 지원을' 시군자치구는 '주민복지증진사업계획의 수립 시행'을 각각 분담하도록 규정 --> 주민복지증진을 위한 계획이 시도의 사무인 동시에 시군자치구의 사무로 중복되어 있음

--> 같은 성질의 행정기능을 시도나 시군자치구의 어느한계층에 모두 배분해야 한다는 전사무이양의 원칙과 지방자치단체 계층별 전문화의 원칙에 어긋난다.

예)폐기물처리기본계획의 수립은 시도가, 일반폐기물처리기본계획의 수립은 시군자치구가 담당하도록 규정하고 있는 것도 유사한 예

2)행정기능의 이양에 인색하다

1948-1991년 이전 1652건중 1545건(93.6%) 위임, 107(6.5%) 이양

[표]자치단체간의 사무배분

ex)남산1,2호터널관리 26억유지비 중구청에 이양.

4)사무배분방식이 하향식이다

6. 기능배분의 고려사항

1)기관위임사무는 가능한한 단체위임사무로 단체위임사무는 가능한한 자치사무(고유사무)로 각각전환시키는 것이 중요하다.

2)모든 지방자치단체에게 균일하게 그 기능을 배분할 것이 아니라 도 시군의 행재정능력에 따라 신축성 있게 배분하는 방안이 바람직하다.

지방자치론