제4주 지방자치조직의 편제 - 지방자치단체의 구조

1. 지방자치단체의 의의

1)개념

지자체란 일정한 지역적 범위를 구역으로 하여 그 안의 모든 주민들에 의해서 선출된 기관이 국가로부터 상대적으로 독립하여 자주적으로 지방적 사무를 처리할 권능을 가지는 법인격이 있는 단체를 말한다.

김병준: 지자체란 국가로부터 법인격과 자치권을 부여받아 국가내의 일정한 지리적 범위, 즉 지역을 관할구역으로 그 권한을 행사하는 공공단체를 의미한다(47)

2)특질

가)법인

자치단체는 법인격을 가진다. - 자기책임성, 의사능력, 자기결정성

나)공법인 - 통치권, 지배권을 가지며 행위는 엄격한 법적규제를 받는다. 직제의 개편, 공무원의 채용 등.

다)자치권 - 포괄적 지배권을 가진다

라)지역단체

2.지방자치단체의 종류

1)보통지방자치단체 (all purpose authority, multi-purpose authority, comprehensive local government)

해당 지역안에서 종합적인 자치기능을 수행하는 단체(최창호,1988)

존재의 목적 조직 권능 등이 일반적 성격을 가진 단체(정세욱, 1991)

우리나라의 특별시 광역시 도 시 군 자치구 등

가)도

영국의 county는 가장 광역적인 자치단체

불란서 department는 보다 광역자치단체인 레종과 시읍면의 중간자치단체이다.

우리나라의 도는 고려 현종(1009-1031)때 전국을 경기와 5도 양계로 나눈 것이 시초

조선 태종(1413)에 8도제가 채택, 1896년 13도제, 해방 후 14도제 남한의 도는 9개

나)특별시, (직할시), 광역시

영국은 county와 동등한 지위를 가진 특별시(county borough)를 두었으나 폐지

프랑스의 모든 기초적 자치단체는 꼼뮨느(communes)라는 동등한 법적지위

서울특별시 - 미군정시대

1949년 도와 동등한 지위, 1962년 도보다 격상된 지위(국무총리소속하)

1963년 - 부산직할시, 1981년 대구직할시, 1986년 광주직할시, 1989년 대전직할시 - 도와 동등한 자격

일반시가 직할시로 승격될 수 있는 요건이 규정되어 있지 않기 때문에 이는 정치적 판단이 좌우하는 경우가 많음

다)시

1970년대 영국 대런던의회 산하 boruogh가 우리나라의 구에 해당

1986년 대런던의회가 폐지 -> London borough는 시의 지위

우리나라 시의 요건 - 인구 5만 이상

지방자치법: 제7조【시.읍의 설치기준등】

1)시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만이 상이 되어야 한다

2)다음 각호의 1에 해당하는 지역은 이를 도농복합형태의 시로 할 수 있다. <개정95.8.4

1. 제1항의 규정에 의하여 설치된 시와 군을 통합한 지역

2. 인구 5만이상의 도시형태를 갖춘 지역이 있는 군

3. 인구 2만이상의 도시형태를 갖춘 2개이상의 지역의 인구가 5만이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만이상으로서 대통령령이 정하는 요건을 갖추어야 한다.

지방자치법시행령

*제7조【시.읍의 설치기준】

1)법 제7조제1항의 규정에 의하여 시로 될 수 있는 지역 은 다음 각호의 요건을 갖추어야 한다. <개정 91.4.1, 95.10.19

1. 인구가 5만이상일 것

2. 당해 지역의 시가지를 구성하는 지역내에 거주하는 인구와 상업.공업 기타 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 각각 전체의 60퍼센트이상일 것

3. 1인당 지방세납세액, 인구밀도 및 인구증가경향이 내무부령이 정하는 기준이 상일 것

2)법 제7조제2항제2호 및 제3호의 규정에 의하여 도농복합형태의 시로 될 수 있는 지역은 다음 각호의 요건을 갖추어야 한다. <신설 95.10.19

1. 도시형태를 갖춘 지역내에 상업.공업 기타 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 군전체 가구의 45퍼센트이상일 것

2. 다음의 식에 의하여 계산한 당해 군의 재정자립도가 전국군의 재정자립도의 평균치이상일 것 [(지방세 + 세외수입 - 지방채) ÷ 일반회계예산] × 100

3)법 제7조제3항 본문의 규정에 의하여 읍으로 될 수 있는 지역은 다음 각호의 요 건을 갖추어야 한다. <개정 94.7.6

1. 인구가 2만이상일 것

2. 당해 지역의 시가지를 구성하는 지역내에 거주하는 인구와 상업.공업 기타 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 각각 전체의 40퍼센트이상일 것

라)군

프랑스의 꼼뮨은 군이라기 보다 읍, 면에 해당

우리나라의 군은 통일신라시대의 주-군-현제에서 비롯

일제식민지하 1910년 현재 군의 명칭과 규모가 대체로 형성됨

군의 인구는 10만 내외

마)자치구

2)특별지방자치단체 (ad hoc authority, single purpose authority)

자치행정의 정책적관점에서 특정한 목적이나 행정사무를 수행하기 위하여 설치되는 단체

둁수행하는 사무나 권능이 특수한 자치단체. 자치단체연합, 조합등 - 상수도문제를 공동으로 처리하기 위해 결성된 연합, 쓰레기문제 등의 사안을 처리하기 위하여 결성된 조합등. 우리나라: 서울특별시, 인천직할시, 경기도가 설립한 김포쓰레기매립장 운영조합이 유일한 예 (김병준 48-49)

둁국가가 수해방지나 교육등과 같은 특정사무의 원활한 수행을 위하여 보통자치단체와 별도로 설립하는 경우 - 홍수방지지구, 위생구, 상수도구, 하수도구, 교육구

가)영국

공동위원회, ad hoc authority등을 설치하여 특수행정사무처리

나)불란서

꼼뮨느를 중심으로 하는 지방자치단체의 결합 - 시 읍 면 조합

도시특별구 - 주택서비스, 화재예방, 시읍면조합에서 인수된 서비스등을 관장, 시읍면 지방세의 일부를 교부받을 수 있다.

다)독일

광역행정의 필요성에 대처하기 위하여 시읍면으로 구성되는 특별지방자치단체와 광역행정조직을 설치 - 시읍면이 처리할 의무를 공동으로 처리히기 위하여 설치

라)미국

교육, 대기오염방지, 수해방지, 소방, 공익사업, 가로등과 같은 특수기능을 수행

교육구(school districts), 위생구(sanitary districts), 소방구(fire protection districts), 급수구(water supply districts)

이 특별구들은 소송당사자능력, 재산취득능력, 과세권등을 가지고 있다.

마)우리나라

지방자치단체조합

지자체의 권한에 속하는 권한의 전부 또는 일부를 공동처리하기 위하여 지자체간의 합의로 설립한 법인 - 일부사무조합, 전부사무조합

특수한 행정사무의처리만을 위한 외국의 특별지방자치단체와 달리 자치단체의 사무의 전부까지 공동으로 처리가능하다.

설립은 지방의회의결, 내무부장관(시도), 시도지사(시 군 자치구)의 승인을 얻어 설립

3. 지방자치단체의 계층구조

1)의의

가)개념

단층제는 지역적 사무를 처리하는 제일선의 자치단체가 국가와 바로 연결된 경우,

다층제는 제일선의 자치단체와 국가사이에 또 다른 층을 이루는 자치단체가 존재하는 경우

이 경우 계층상 제일 아래에 있는 제일선의 자치단체를 기초자치단체, 제1차적 자치단체, 가운데 있는 자치단체를 중간자치단체, 제2차적 자치단체, 광역자치단체라 한다.(김병준 50)

일정한 구역에 1개의 보통지방자치단체 - 단층제(single-tier system)

보통은 보통지방자치단체가 구역의 일부를 구성요소로 하고 있는 다른 보통지방자치단체를 가지고 있어 자치단체가 중복 - 다층제(multi-tier system)

나)단층제와 2층제의 장단점


단층제

다층제

장점

1)신속한 행정, 위임사무를 처리하는 경우 다층제에 비하여 신속

2)낭비의 제거, 능률의 제고

3)명확한 행정책임

4)특수성과 개별성의 존중

1)분업이 가능하다 - 능률적

2)보완의 기능 - 기초자치단체가 본연의 기능을 수행하지 못할 때

3)국가의 감독기능을 유지

단점

둁기초자치단체의 능력을 초과하는 대규모사업과 광역사업을 처리하기 힘들다.

둁자치단체간 분쟁이 발생했을 때 이를 조절할 수 있는 기관이 적절치 못함

둁 광역사무를 제대로 처리하지 못하는 경우 중앙정부가 이를 처리하게 되어 중앙정부의 권한확장이 가능해 진다

1)국토가 광활하고 인구가 많은 곳에서는 곤란 - 중앙정부와 직결이 곤란

2)중앙으로부터 지자체 보호가 곤란-지방자치의 허구화 우려, 중앙집권화의 우려

3)치산 치수 지방도로 운수 관광개발 광역개발계획등 광역적 행정이나 개발사무에 부적합

1)명확한 기능배분이 이루어 지지 않으면 행정기능의 중첩현상이 발생. 기초자치단체에 혼란

2)모호한 행정책임

3)행정의 지체와 낭비 비능률 - 위임사무처리 - 계층이 많기 때문

4)지역특성의 무시가능성

5)주민에 대한 중앙정부의 침투가 느리고 왜곡될 수 있다.


2)외국의 계층구조

가)영국

대도시 권역과 농촌지역을 막론하고 도 군 county, district의 2층제로 일원화

1986년 대도시 지역은 다시 단층제

+-----------+------------ 중앙정부 ---------+

| | | |

| | 도(counties) |

| | | |

런던 버러 런던 시(city 군(districts) 대도시권 구(metropolitan district)

of London)

나)프랑스

광역자치단체, 도, 시읍면의 3층제

파리 시는 단층제

+-+-+- 중앙정부

| | |

| | +- 레종(region) 일 드 프랑스

| +--- 도(departement) 파리도

+------시읍면(commune) 파리시

파리구

다)독일

군과 읍 면의 2층제

자유시는 단층제

연방국가이므로 지방자치에 관한 사항은 연방정부의 사항이 아니라 주(Land)의 책임

연방에는 지방자치법이 없으며 지방자치부도 없다.

주

|

도 수준 주정부 관구 (있는 주: 6개, 없는 주 5개)

+-------+-----------+

시군 수준 자유시 군

|

읍 면

라)미국

주 헌법과 주 법률로 지자체 제도를 규정

일반적으로 군(county)-시읍면(municipality, town, township)의 2층제

주(state)

|

군(county)

+------------------+--------------------+

농촌적 자치단체 도시적 자치단체 특별구(special

(township) (municipality/city district)

town, village)

마)일본

도도부현(광역자치단체), 시정촌(기초자치단체)의 2층제

보통지방자치단체: 都(대도시 현재 동경도 하나), 道(북해도 하나)

중간적 자치단체: 府(京都, 대판), 縣(43개)

市(인구 5만 이상, 인구50만 이상은 指定市로 하여 그 밑에 자치구를 둘 수 있게 함), 町, 村

동경도는 부현인 동시에 대도시이므로 특별제도가 마련

도내에는 특별구가 설치 - 특별자치단체의 성격

중앙정부

|

도도부현 -------- 특별지방자치단체(특별구, 재산구, 자방공공단체조합

| 지방개발사업단)

시정촌

3)우리나라

가)변천

1949년 지방자치법

서울시는 단층제, 기타 도시지역은 도-시의 2층 제, 농촌지역은 도-읍 면의 2층 제

그러나 도와 읍면 사이에 군이 설치되어 있어서 실재로는 3층 제

5.16혁명이후 1961년 지자법

읍면제를 폐지하고 군의 하부행정조직으로 하는 대신 군을 기초자치단체로 전환 -2층제

1988년 지자법

특별시와 직할시의 구를 기초단체로 하여 2층제 - 농촌, 도시지역 모두 2층제

나)군자치제 - 종전의 읍면제에 비하여 어느것이 우월한가?

군자치제의 채택동기 - 衁)읍면의 행재정능력의 결여로 자치사무를 스스로 처리할 수 있는 능력이 없다는데 근거 遁)소구역인 읍면단위로 한 선거과정은 혈연과 지연을 중심으로 한 반목과 대립을 심화 鑁)막대한 선거자금이 소요된다

군자치제의 평가

선거비용의 절감효과

유의점: 자치행정에 대한 주민통제가 약화, 군은 읍면을 단순한 하부행정조직으로 생각해서는 안된다.

다)우리나라 계층구조의 문제점

행정계층 - 중앙-도-군-읍면, 중앙-특별시 직할시-구-동의 4계층제 -> 의사전달의 비효율성, 왜곡가능성. 주민을 위한 행정보다는 상부를 위한 행정(각종 보고서등), 집행의 지연, 하위계층으로 내려갈 수록 업무의 양이 증가한다. (중앙+도+군등)

행정계층간의 권한과 책임이 불분명

4)지방자치단체간의 관계

대립 독립적 관계

위임사무의 경우는 불대등관계

가)대등한 협력관계

(1)명확한 기능배분과 협력관계

衁)영국

county보다는 district에 우선적으로 지역적 기능을 배분

경찰, 교육, 사회, 복지, 주요도로, 교통, 운수에 관한 기능은 카운티에 배분

양자간의 기능배분이 명확

遁)프랑스

기능의 명확한 배분 - 레종 도 시읍면은 상호 독립적 대등한 관계

1983년이후 국가로 부터 각 자치단체로 기능이 이양되고 있다

鑁)독일

자주성과 자치권

기초(gemeinde) - 사회복지(사회부조, 청소년보호), 학교교육, 소방도로, 토지이용계획, 건축계획에 관한 기능, 주민의 편의 및 복지시설

광역(kreis) - 기초의 범위를 초월하는 사무 - 사회복지, 도로, 공안질서의 유지, 광역적 행정규제(영업규제,건축계획), 주택건설, 교통망정비, 상수도기능

鱁)새로운 경향

소규모 지자체로 감당하기 힘든 업무가 증가 - 광역으로 이양하거나 공동체 또는 연합체라는 광역자치단체를 새로 설치하여 공동처리의 경향이 증가

(2)도시공동체와 시와의 관계

대도시권에 많은 시읍면이 밀집해 있는 경우에 대두되는 제문제를 해결하기 위하여 설치된 광역자치단체.

업무 - 전권역에 걸쳐 광역적으로 이용되는 공공시설의 정비 운영, 다수의 시읍면에 관련되는 공공시설(도로 상하수도 교통 공중위생 공공용지등)

공동체의회는 시읍면의회에 의하여 의원중 선출된 대표로 구성

(3)시와 카운티와의 관계

주민에 제공하는 서비스의 비용을 절감하고 성과를 촉진하기 위하여 - 정부간서비스계약, 공동서비스협정, 정부간 서비스이양

이중 정부간 서비스계약은 한 정부가 다른 정부를 위하여 서비스를 제공하고 그 댓가를 받는 계약

예: 시가 광역체로 부터 구매하는 서비스: 교도소, 구치소, 쓰레기처리, 조세평가, 동물통제, 급수, 경찰, 화재통보, 교통신호등의 설치와 유지, 위생감시

광역시 제공 - 공안, 교정, 토목, 공익사업등

(4)우리나라의 시,군,도,자치구와 특별시, 직할시와의 관계

나)상하 감독관계

(1)분립형-영국 미국 프랑스

(2)계층제형

독일 우리나라, 일본 이태리

우리나라:

衁)시군 및 자치구의 조례나 규칙은 시도의 조례나 규칙에 위반할 수 없다.

遁)시도지사는 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할구역내의 지자체에 위임할 수 있다.

鑁)구 읍면동에 필요한 행정기구의 설치는 시도지사의 승인

鱁)시도지사와 시장 군수 자치구청장은 자치사무를 집행하는 동시에 기관위임사무를 처리하므로 이 경우 광역자치단체의 감독을 받는다

ꁁ)시도는 시군자치구가 처리하는 자치사무에 대해서도 각종 감독권을 행사한다. - 자치사무에 대한 보고, 서류 장부 회계감사

둁자치단체장이 중앙정부로 부터 위임받아 처리하는 기관위임사무에 대하여 광역자치단체장의 지도감독권을 명시(지방자치법제156조)

둁 광역자치단체장은 기초자치단체장의 처분이 "법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때"는 기간을 정하여 시정을 명할 수 있고 시정이 되지 않는 경우에는 이를 취소 또는 정지시킬 수 있다(법 제157조)

둁 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 위임사무를 이행하지 않을 때에는 직무이행명령을 내릴 수 있다(법제157의 2조)

둁광역자치단체장은 기초자치단체의 사무에 대해 보고를 받거나 서류, 장부 또는 회계를 감사할 수 있다(법제158조)

둁기초의회의 의결에 관해서 법령을 위반하거나 공익을 현저히 해치는 경우 당해 기초자치단체장으로 하여금 재의를 요구하게 할 수 있다(제159조1항)

법령에 어긋났는지의 여부와 공익을 현저히 해지는 지의 여부도 법원이나 시민이 아니라 시도지사가 판단하게 하고 있어 강력한 지도, 감독 및 통제권을 가지고 있다(김병준 54-55)

(5)계층제의 전망

둁우리나라는 계층의 수가 너무 많다. - 행정의 중첩현상으로 인한 마찰과 책임회피 업무지연 등의 문제가 많다.

둁 자치단체 계층간 상하관계의 엄격성

둁 특별시 광역시에서의 2층구조가 원활한 광역행정의 수행에 장애가 된다.

도시전체를 단위로 한 행정에 어려움이 있다 - 구자치제 폐지론과 연계(김병준 55-56)

가장 이상적인 자치제의 형태는 단층제

단층제는 일정한 규모와 유형을 가진 도시에 바람직하며 그 이외의 지역은 행정구역과 인구규모에 비추어 2층제가 소망스럽다.

법령상은 2층제. 실재적으로는 대도시에는 3층(시 구 동), 기타에는 3층내지 4층(도 시군 읍면동, 도 시 구 동)

실재적인 2층제의 실시가 필요하다.

참고: 영국 대런던의회의 발족과 폐지

대런던의회는 1963년 구 런던지역에 있는 12개 자치구와 외곽의 20개 자치구, 그리고 특별자치구의 City of London을 합쳐서 발족되었다. 도시정부의 광역사무를 원활히 수행한다는 것이 표면적인 이유였으나 실질적으로는 사회주의 세력을 약화시키려는 것이 주된 목적이었다. 즉, 사회주의자들에 의해서 구 런던이 장악되어 있어 보수 중산층이 많은 외곽지역과 통합시킴으로써 사회주의자들의 도시정부 장악을 막고자 한 것이었다.

그러나 1970년대 말부터 통합된 대런던의회에 조차 문제가 발생하기 시작하였다. 대런던의회의 구역내에 사회주의자 인구가 점차 늘어나 대런던의회조차 사회주의자들에 의하여 장악되기 시작하였다. 1981년 선거에서 노동당이 92개 의석중 48개를 차지하여 대런던의회는 사회주의적 정책들을 내놓게 된다. 공영버스와 지하철 운임을 인하하고 그 재원을 부유한 주민이 많은 런던남부지역의 지방세로 부담케 하는가 하면 대처수상 아래의 중앙정부의 보수적 경제정책과 재정정책을 강력히 비난하게 된다. 이에 대처수상은 행정의 효율화란 명목을 내걸고 지방행정계층 및 구역개편을 단행한다. 엄청난 정치적 소요와 갈등을 거치면서 결국 1986년 대런던의회는 폐지되고 자치계층은 중앙정부와 구가 바로 연결되는 단층제가 되었다. (김병준 57)

<참고: 지방행정구조개편관련 청와대 정책건의서 발췌(94/12)>

중앙행정조직의 개편에 이어 정부는 현 3단계(시 도, 시 군 구, 읍 면 동)로 되어 있는 지방행정구조를 2단계로 줄이는 방안을 적극 검토중인 것으로 밝혀지고 있음.

내무부 검토안에 따르면 시도를 없애는 대신 정주권 개념에 입각하여 같은 생활권의 시군구를 통합하여 하나의 행정단위로 한다는 요지의 내용임.

이 방안은 현재 15개 광역자치와 260여개의 시 군 구가 정주권을 중심으로 통합되어 60-70개의 행정단위로 재편한다는 것임.

이러한 지방행정구조의 재편은 결국 현재의 광역자치단체와 기초자치단체의 구분을 없애고 하나의 자치단체장과 의회의원만을 선출하게 되는 결과를 가지고 오게됨.

지방행정구조 재편의 논거로 정부가 들고 있는 것은 ① 중첩되는 자치단체선거 일정의 비효율성, ② 세계화와 국제화에 대응하는 정부 경쟁력 강화, ③ 행정 능률성의 제고, ④ 지역감정의 해소등임.

그러나 이같은 정부의 지방행정구조 재편은 다음과 같은 문제점을 지니고 있어 이의 公論化에 신중을 거듭하여야 할 것임.

첫째, 현 지방행정구조 재편에 대한 논의의 발단은 현 국회의원의 기득권이 지방자치선거의 실시로 심각하게 동요될 가능성 兩黨의원들의 일치된 이해관계속에서 시작된 것임을 망각해서는 안됨.

둘째, 이상의 논리와 더불어 지방행정구조재편의 발단은 지방자치제하에서도 중앙정부의 조정 및 통제권을 최대한 유지하려는 의도가 강하게 내포되어 있는 것으로 보는 시각이 전문가 사이에서는 지배적임.

셋째, 만약 지방행정구조의 개편이 시작된다면 선거구의 재조정 필요성과 더불어 지방자치단체 선거가 연기될 가능성이 크며 이는 黨의원들의 이해관계와 일치하는 것이기 때문에 아무리 정치적논리가 배제된 것이라 표명하고 있으나 국민적인 공감대를 형성하기 곤란함.

넷째, 정부는 세계화와 국제화에 대비한 경쟁력강화를 그 공식적 논거로 제시하고 있으나 이 또한 설득력이 없음. 단일 조직구조에서 계층수의 축소는 의사결정과정을 단축함으로써 능률성의 제고를 가져올 수 있을 지 모르나 이같은 논리가 다양한 이해관계를 지닌 지방자치단체 조직구조에 그대로 적용될 수는 없음. 또, 세계화와 국제화에 대비한 경쟁력 강화는 지방자치단체의 독창적인 프로그램의 강화로 지역적인 특성을 지역의 필요성에 적합하게 통합, 조정하면서 추진하는 것이 오히려 효과적임. 내무부장관 스스로가 "지방의 일들은 지역주민이 뽑은 대표자를 통하여 스스로 토의하고 조정함으로써 지역의 개성과 창의성을 높이고 이것이 국가경쟁력의 강화의 기초"라고 한바 있음.

다섯째, 정부의 논리를 확장하면, 자치단체 구조가 단일화되면 자치단체에 대한 조정과 통제의 기능이 능률적이라 생각할 수 있으나 오히려 중앙정부의 직접적인 자치단체와의 접촉은 중앙정부와 자치단체간의 끊임없는 마칠을 야기할 가능성이 많으며 오히려 통제기능의 비효율성을 가지고 올 수 있음. 따라서 이는 신중한 검토를 해야 할 사안임.

여섯째, 지금의 광역자치단체를 없애는 경우 광역단체의 일차적인 종합 및 조정기능을 어디엔가 부여하여야 할 것인바, 이의 기능을 어디서 담당할 것인지가 문제가 됨. 결국 내무부가 광역자치단체의 기능을 담당하든가 다른 제도적 차원에서의 준비가 필요하게 될 것임.

일곱째, 일본의 광역자치단체(도도부현)와 기초자치단체(시정촌), 미국의 주정부(state government)와 지방정부(local government) 역시 모두 광역자치단체의 존재를 전제하고 기초자치단체의 자치권을 최대한 부여하는 형태이며 일차적인 행정조정과 통제가 광역자치단체를 통하여 이루어지고 있다는 사실을 참조하여야 할 것임.

이상의 여러 문제점들을 고려할 때 지방행정구조의 개편을 논하는 시기자체가 부적절 함. 따라서 지방행정구조 개편은 더 이상 공론화 시키지 않는 것이 바람직함.

4. 지방자치단체의 구역

1) 구역의 개념과 의의

지방자치단체의 구역이란 지자체의 자치권이 미치는 지역적 범위를 말한다.

지자체의 구역은 수행하는 기능이 종합적인가 특정한 것인가에 따라 보통지방자치단체구역(서울특별시 광역시 도 시 군 자치구)과 특별지방자치단체구역(학교구 급수구 특별구)으로 나누어진다.

자치단체의 구역은 지자체의 기능 및 계층구조와 밀접한 관계가 있다.

1. 수행기능에 따라 자치단체의 구역도 가변적이 된다

2. 구역과 계층구조의 관계 - 대화행정을 위해서는 기초적 소규모를 요청; 조정 개발행정을 위해서는 구역이 2차적 대규모적일 것을 요구한다.

2) 구역설정기준에 관한 학설

(1) V.D. Lipman의 견해

유사한 면적이나 인구의 구역;

지리적 고려, 산업의 분포, 경제생활의 전국적인 권역 전통적 구성 및 인구의 역사적 집단

도시의 영향을 받을 수 있는 지대로 행정구역을 평준화 - 교통과 주민의 소비성향

(2)A.C. Millspaugh의 견해

衁)공동사회 - 자연발생적인 주민의 공동생활권과 일치시킬 것; 인간적 면식관계, 심리적 동질성, 공통의 이상

遁)행정단위 - 최소의 경비로 최대의 행정효과를 올릴 수 있는 정도

鑁)자주적 재원조달단위 - 자치단체의 자체수입으로 행정수요를 감당할 수 있는 선. 보통 인구 2만 이상인 군이라야 본격적 행정활동에 필요한 세원을 가지고 있다.

鱁)행정편의에 따르는 구역

(3)J.W.Fesler의 견해

衁)자연적 지리적 조건

遁)능률적 행정기능수행이 가능한 규모

鑁)자주재원조달능력

鱁)효과적인 주민통제가 이루어 질 수 있는 범위

(4)영국의 지방자치위원회의 견해

효과성 - 행정기능 높은 수행 수준, 최저요건이상을 충족시킬 수 있는 요건, 변하는 행정수요에 대처능력

편의성 - 합리적 규모,

고려요소: 공동사회, 발전 또는 장래의 발전성, 경제적 산업적 특성, 재원, 물리적 특성, 인구의 규모와 분산의 정도, 지방행정기관의 실적, 주민의 소망등

3) 구역설정의 기준

(1)기초자치단체의 구역설정기준

가)공동사회와 공동생활권의 확대

나)민주성과 능률성의 요구

다)재정수요와 재원조달능력의 관계

라)행정의 편의와 주민의 편의

(2)광역자치단체의 구역설정기준

가)기초단체의 행정기능을 가장 효과적으로 조정할 수 있는 지역적 범위를 구역으로 설정할 것

나)효율적 지역개발을 추진할 수 있는 지역적 범위

다)도시행정기능과 농촌행정기능을 가장 잘 수행할 수 있는 규모로 구역을 설정할 것

라)기초자치단체의 행정기능을 보완하는데 가장 적절한 규모를 구역으로 획정할 것

5. 지방자치단체의 구역개편

1) 구역개편의 필요성

(1)산업화 도시화에 따르는 사회경제적 여건의 변화에 적응하기 위하여 필요하다.

우리나라의 지자체인 도 군의 구역은 조선시대 말기와 일제시대 초기에 설정된 것이 그대로 유지되고 있다.

(2)공동사회와 공동생활권의 확대라는 상반되는 요구를 적절히 조화시킬 수 있는 규모로 기초자치단체의 구역을 조정하기 위하여 필요하다.

우리나라의 군은 구역이 너무 넓고 인구가 과다하다. 군 구역의 축소개편론이 제기되기도 함.

(3)과거의 구역설정기준과 현대의 그것이 다르기 때문에 현대의 설정기준에 부합되게 하기 위하여 필요하다. - 산맥, 하천, 해안선등이 구역의 경계선으로, 그러나 현재는 개발구역의 중심지로서 종합적인 개발대상이 되고 있다.

(4)지자체의 구역간에 격차가 심할 경우 이를 완화하기 위하여 필요하다.

1990년 현재


경북

충북

강원도

인제

경남

통영군

강원도

양구군

경북

울릉군

경북

영일군

면적

19447

7346

1937

212


인구

286만6천

141만4천

2.9만명

1.3만

18만

1996년 기준 (도시연감)

인구 넓이 (Km2)

서울 10469852 안동 1517.71

부산 3878918 경주 1324.83

(광역시)

성남 917448

부천 795950 구리 33.30

수원 772265 과천 35.86

오산 72928

과천 71160

태백 62489

(5)지방행정의 계층구조가 다층제로 되어있으면 주민참여 주민통제가 제약된다. 행정의 지체와 비능률을 초래한다.

우리나라 특별시 광역시 도는 모두 2층제로 되어 있으나

자치구 시 군의 하부 행정계층은 동-통-반 / 읍 면-동, 리의 2층으로 되어 있어 실재적으론 4층제

2) 구역개편의 유형

(1)폐치분합: 지자체의 신설 또는 폐지를 수반하는 구역변경

분립: 하나의 지방자치단체의 구역 일부를 나누어 새로운 독자적인 지자체를 설립

합체: 둘이상의 지자체를 합병하여 새로운 하나의 새로운 지자체를 설립하는 것

분할: 기존의 지자체를 폐지하고 구역을 나누어 여러개의 새로운 지자체를 설립하는 것

편입 또는 흡수합병: 하나의 지자체를 폐지하고 그 구역을 인접한 다른 지자체의 구역에 편입

(2)경계변경: 지자체의 존폐와 관계없이 경계의 변경만을 결과하는 구역개편

(3)구역의 적정화: 지자체의 기능의 충실화와 강화를 도모하고 주민편의와 주민참여 및 통제를 촉진

3) 구역개편의 효과

(1)사무와 재산의 승계문제

사무 및 재산의 구분이 곤란한 경우는

서울시 - 국무총리

직할시 도 - 내무부장관

시군자치구 - 특별시장 직할시장 도지사가 내무부장관의 승인을 얻어 지정

(2)예산편성의 문제

폐치, 분합으로 인하여 새로 지자체가 설치된 때에는 그 자치단체의 예산을 새로 편성해야 한다.

이때 그 지자체의 장은 예산이 성립될 때까지 필요한 경상적수입과 지출을 할 수 있다.

(3)기관구성의 조정문제

소멸된 지자체의 기관은 당연히 그 지위를 상실한다.

(4)조례와 규칙의 효력문제 - 자치단체의 존폐 또는 통치권과 생명을 같이한다.

(5)지자체의 사무소 소재지 변경 신설은 지자체의 조례로 (재적의원 2/3이상)하되

특별시 - 국무총리

직할시 도 - 내무부장관

시군자치구 - 특별시장 직할시장 도지사의 승인

4) 구역개편의 과정

(1)구역개편목표의 설정

衁)지역개발효과의 극대화

遁)주민생활편의의 제고

鑁)행정능률의 향상

(2)구역개편의 원칙과 기준의 설정

원칙:

衁)거점성, 결절성의 원칙

경제적개발과 주민생활편의라는 목표를 구현시킬 수 있는 기준

생산 유통 소비등의 기능면에서 밀접하게 관련된 이질적 지역단위들을 묶어 구역을 설정

遁)기획성의 원칙

경제적 개발과 행정능률의 향상이란 목표와 관련된 기준

개발의 잠재력을 가지고 있으나 아지 개발이 안되었을 때

鑁)동질성의 원칙

주민생활의 편의와 행정능률의 향상

주민의 풍습과 지형적 경제적 사회적 문화적 제요소가 동질적인 지역적 범위를 하나의 구역으로 설정하려는 것

(3)변수의 선정

원칙과 기준이 설정되면 이것과의 관련하에서 구역개편에 관한 구체적인 변수를 선정한다.

거점성 - 거점화, 도시화의 정도; 분류된 기능간의 상관관계; 각 지점의 제기능과 중심기능과의 관계; 시간 및 거리; 산업분포상태; 산업별 인구분포; (정세욱, 1995:762)

기획성 - 개발잠재력을 위한 변수 - 물적 인적자원의 양과 그 분포상태

개발부진성을 파악하기 위한 변수

동질성 - 물적 인적자원; 생산구조; 소비패턴; 지형 지세 교통 통신시설 주민의 의식구조와 행태 소득구조등

(4)변수간 우선순위의 결정과 가중치의 부여

(5)제약조건의 규명

비용, 주민의 동의

(6)구역개편안의 모색

(7)변수의 실태조사와 분석

(8)최적개편안의 선정

5) 우리나라의 구역개편논의

(1)서울분할론(김병준 65-67)

1989년 건설부 국토개발연구원이 수도권정비기본계획을 세우면서 서울3등분론을 제기한 이래 관심사로 대두 - 종로구와 중구를 서울특별시, 한강을 경계로 강남시, 강북시로 분할

찬성론

서울특별시가 지나치게 커 도시행정기능을 효율적으로 수행할 수 없다.

주민의 참여도 제한적으로 밖에 이루어지지 않고 있다.

분할된 소도시간의 경쟁을 통하여 행정효율을 제고시킨다.

1986년 영국의 대처정부가 대런던의회를 해체한 일을 사례로 제시

반대론

상수도 광역도로망의 구축등 도시의 기본적인 문제는 광역을 관할하는 자치단체가 더 잘 처리할 수 있다.

작은 자치단체가 처리하면 좋을 기능은 자치구로 넘겨주면 된다.

광역기능의 상당부분을 중앙정부가 흡수하여 서울의 자치기능을 약화시키려는 발상에서 비롯되었다.

(2) 도농통합형 자치구역 개편논의

우리나라 지방자치단체 구역의 불합리성(정세욱, 1995:764-764-4)

a) 도농분리방식의 구획획정과 공동생활권의 분할

구획은 변경되지 않고 지역개발도시권은 획대되어 주민생활권은 달라져 왔다. +

한 생활권안에 있는 읍 또는 신도시의 인구가 5만인 이상에 달하고 외관상 도시의 형태를 갖추면 이를 시로 승격시켜 도농을 분리시켜 공동생활권을 인위적으로 갈라놓는 정책

-> 도시는 농촌의 전원을, 농촌은 도시의 문화 및 생활편의시설을 필요로 한다.

그러나 공동생활권을 한 지방자치단체의 구역으로 설정하지 않고 인구밀집지역을 시로 승격시켜 도시지역과 농촌지역을 갈라놓는 도농분리적 구역획정을 하여 공동생활을 쪼개어 도시지역과 농촌지역 주민모두에게 불편을 주어왔다.

정부가 94년 3.23일 통합 권유대상으로 발표한 시군중 다수가 바로 이러한 예

b)지역주민간의 공동체의식의 상실과 감정의 대립

군의 읍을 군에서 떼어내 시로 승격시키면서 시, 군민간의 감정의 골이 깊어지게 됨

c)극단적 이기주의와 시군통합론

우리나라 기초자치단체의 구역은 면적이나 인구만 가지고 비교해 볼 때 서유럽 및 북미제국의 그것에 비하여 넓다.

군

10만이상 24개(17.6%)

5-10만 80개(65.6%)

3만-5만 18개(13.2%)

3만미만 5개(3.7%)

우리나라 군의 평균인구는 8만

미국의 시읍면(municipalities)은 인구 1만명 미만이 62.8%

독일의 시읍면은 인구 1천명 미만이 전체 시읍면의 75.2%, 1만명 미만이 86.6%

이같이 적은 인구규모의 지방자치단체를 가진 외국에서 지방자치단체의 통폐합론이 제기되지 않는 이유는 지방자치단체 구역을 넘는 광역행정수요가 발생할 때에는 광역행정기관의 설치로 자율적으로 지자체의 구역을 넘는 광역행정수요를 대처하기 때문이다(정세욱, 1995:764-3).

그러나 우리나라는 1949년 지자법 제정이래 시읍면조합 또는 지방자치단체조합을 설립하여 자주적으로 광역행정수요에 대처할 수 있는 장치는 마련되어있었으나 45년간 설립된 유일한 조합은 '수도권매립지운영관리조합' 하나뿐(정세욱, 1995:764-3)

따라서 지자체가 인접한 다른 지자체와 협력하지 않고도 광역적 사무를 처리할 수 있을 정도로 구역을 광역화시킬 필요가 있다 -> 도농복합형의 시(지자법7조2항)

더구나 1994년도 기준으로 전국의 260개 자치구 시 군중에서 지방세수입을 가지고 인건비조차 충당하지 못하는 곳이

56개 자치구중 33개(58.9%)

68개 시 중 12개(17.6%)

136개 군중 115개(85.6%)

총 160개(61.5%)

세외수입을 합친 자주재원을 가지고 인건비 충당 못하는 곳

자치구는 4개

시는 1개

군은 72개(52.9%)

260개 자치구 시 군중 77개(29.6%)

그럼에도 불구하고 군에서 읍을 분리하여 이를 시로 승격시키고, 도에서 시를 분리하여 직할시로 승격시켜 지방자치단체와 공무원수를 늘려 인건비, 경상비등을 증대시키고 지방재정을 악화시켜 옴(정세욱, 1995:764-4)

기타 도농통합형 구역개편의 논거:(김병준 67; 한원택 219)

a) 시군 함께 예산절감이 가능하다.

b) 도시형 자치단체와 농촌형 자치단체간의 재정력의 격차를 줄인다.

c) 농촌지역과 도시를 묶어 토지의 종합적인 이용도를 높인다

d) 생활권과 행정권을 일치시킨다 - 행정의 편의성을 증가시킨다.

e) 생활권중심의 광역행정을 통하여 시군간의 지역적 이기주의를 극복하고 지역공동체 의식을 함양할 수 있다.

반대:

해당 시군에 해당하는 공무원의 문제

군민이 시민이 되는데 따른 세금증대

군지역의 농어민 후계자에 대한 지원, 교육상 혜택의 감소우려

군지역의 쓰레기 매립장 건설, 묘지증가, 산업화 증대등에 의한 생활환경의 저해에 대하 우려

지역주민간의 공동체의식의 상실과 감정대립:

본래는 같은 이웃이었던 주민을 읍의 인구가 5만명이 되었다고 해서 군에서 떼내어 시로 승격시키고 생활권을 무모하게 갈라놓은 결과 시일이 흐르면서 시군주민들간에 공동체 의식이 파괴되고 감정의 골이 깊어진 상태이다.

경기도 구리시 미금시 남양주군 주민들 사이;

송탄시 평택시 평택군 주민들

강원도 속초시 양양군주민들

제천시와 제천군의 통폐합안에 대한 반대의결(94.3.7)


도농통합시의 장단점에 대한 토론



서울특별시의 분할에 대한 찬반론 토론