지속가능발전위원회

주최: 지속가능발전위원회, 지속가능발전기업협의회, 한국환경사회단체회의

지탱가능발전 실현을 위한 각국의 동향 및 한국정부의 노력과 평가

지탱가능한 발전은 경제중심의 성장모델을 갈음하는 새로운 발전모델이다. 지탱가능한 발전은 환경보전, 경제발전, 사회발전, 세 부문이 균형있게 발전하는 것을 의미한다. 조금 더 구체적으로 살피면 지탱가능한 발전이라는 것은 첫째, 모든 사람의 요구를 충족시키는 사회 발전, 둘째, 효과적인 환경보전, 셋째 신중한 자연자원의 이용, 넷째, 안정적인 경제성장과 고용을 유지하는 발전의 상태를 의미한다(DETR, 2000). 이중에서 이 논문은 지탱가능한 발 전의 환경적 측면에 주로 초점을 두고 있다. 이것은 1960년대 이후 경제성장을 중심으로 한 우리사회의 발전은 경제적인 측면에서는 비교적 괄목할 만한 성과를 이루었다고 볼 수 있 겠으나 지탱가능한 발전이 추구하는 다른 두가지 축, 사회발전과 환경보전의 축은 상대적으 로 등한시 되어왔으며 그 중에서도 특히 환경문제에 대한 관심이 취약하였기 때문이다. 이 글은 지탱가능한 발전이 지닌 세가지 차원중에서 환경보전의 측면에 중점을 두고 김대중 정 부의 지탱가능한 발전을 위한 노력을 평가하고, 외국의 지탱가능한 노력을 살펴본 후, 차기 정부의 지탱가능발전 과제를 검토하는 것이 목적이다.

발전이라는 것은 인간의 삶의 질을 향상시키는 모든 행위의 과정을 일반적으로 의미한 다. 삶의 질을 향상시키기 위해서는 물질적인 욕구의 충족도 필요하겠으나 동시에 비물질적 인 욕구, 즉 정신적인 욕구의 충족도 동시에 필요하다. 따라서 발전이라는 것은 사회간접자 본을 구축하고 상품을 팔고 사는 물질적인 행위에 국한되는 것이 아니라 건강, 사회보장, 교 육, 자연보전, 문화와 예술 활동 등 비물질적인 측면을 모두 포함하는 광범위한 개념이 된 다. 바로 이 후자, 인간 중심적인 삶의 질의 개선의 측면에 주목하고 있는 것이 지탱가능한 발전의 중요한 개념적 차원이라 볼 수 있다. 발전의 중심에 인간을 두자는 것이다.

이렇게 보면 지탱가능한 발전은 세가지 축으로 구성된다. 즉, 경제발전, 사회발전, 그리고 환경보전이라는 세가지 축이 같은 중요성을 가지고 동시에 추구되는 발전의 과정이자 목표 라 할 수 있다.

지탱가능한 발전의 환경적인 측면은 주로 지탱가능한 자연생태계의 보전과 관련된다. 이 것은 곧 환경용량의 개념과 직결되는 것으로 자연의 재생산능력을 해치지 않는 범위내에서 허용될 수 있는 인간활동의 최대 크기를 의미한다. 지탱가능한 발전의 경제적 측면은 편익 과 비용의 비교에서 편익이 비용보다 최소한 같거나 커서 사업이 지속적으로 계속될 수 있 음을 의미하며 지탱가능한 발전의 사회적 측면은 사회적으로 용인될 수 있는 발전의 범위를 의미한다. 인간활동이 사회적 규범에 적합하거나 변화의 폭이 사회적으로 용인될 수 있는 범위내의 것이라면 그것은 사회적으로 지탱가능한 행동이 될 수 있으나 그렇지 않다면 지탱 가능한 행동으로 간주될 수 없다는 의미이다(Munro, 1995). 따라서 가난을 묵인하고 높은 실업을 방치하며 사회적 통합을 저해하거나 사회적 정의를 무시하는 발전은 지탱가능한 발 전이 될 수 없다. 이렇게 보면 지탱가능한 발전은 전통적인 경제발전의 개념을 포함하는 것 일 뿐 아니라 더 광범위하게 인간중심적인, 그리고 환경중심적인 발전의 개념을 모두 포함 하는 대단히 포괄적인 개념이다.

1960년대 초반 박정희 대통령이 정권을 장악한 이후 1997년 외환위기를 겪기 전까지 한 국의 경제성장은 괄목할 만한 것이었다. 1960년대 이전까지만 하여도 한국은 전형적인 미개 발 농업국가로서 한국경제의 가장 큰 부분은 귀속재산의 불하로 성장하기 시작한 몇몇 대기 업과 미국의 원조재원에 의존하고 있는 실정이었다. 1960년대 이후의 급속한 경제성장 정책 은 이러한 한국의 경제구조를 근본적으로 바꾸어 놓는다. 지난 30여년간 한국의 경제성장률 은 연평균 8%를 상회하였고 GDP 규모는 1961년 21억불에서 1996년 4840억불로 증가하였 다. 동기간에 1인당 국민소득은 82불에서 10543불로 비약적으로 발전하였다(한국은행, 1998). 그러나 한국경제의 지속적 성장가능성은 IMF 외환위기로 큰 고비를 맞게된다.

1990년으로 접어들면서 한국경제는 고비용 저효율의 경제구조하에서 해외로부터 치열한 경쟁에 직면한다. 고임금, 고물가, 높은 토지가격, 물가의 불안정은 당시의 고질적인 경제문 제였다. 기업은 앞장서서 부동산을 매입하면서 여전히 고도성장정책에 집착하고 있었다. 국 내 금융시장의 구조는 급속히 악화되기 시작하는데 이는 경제력 집중이 심화된 경제구조하 에서 부실대출의 증가, 그리고 정치적으로 유착된 기업에 대한 특혜금융이 기업부실화, 부실 금융으로 이어지고 있었기 때문이었다. 부동산 가격의 급속한 상승은 기술발전에 대한 투자 를 게을리 하게 하였고 결국 국내 기업은 외국기업과 개발도상국가들의 급속한 성장으로 심 각한 경쟁력 위기에 빠져들게 된다. 더구나 WTO의 출범과 OECD 가입을 위한 김영삼 정 권의 급속한 국내시장 개방은 치열한 국제경쟁 앞에 국내시장을 그대로 노출되게 하였다.

이러한 급격한 변화속에서 한국경제의 생존은 강력한 경제안정화정책과 구조조정에 의한 경쟁력제고에 그 성패가 달려 있었다. 그러나 구조조정 정책은 정치적 이유로 진전되지 못 하였고 이 과정에서 경제정책은 성장일변도였던 정부정책의 관성(inertia), 기업의 개혁에 대 한 저항, 그리고 정치적 이유로 다시금 성장위주의 정책으로 회귀하게 된다.

경제성장이 과도하게 추진되면서 외채의 규모는 기하급수적으로 늘어나게 되는데 1989년 294억불이던 외채의 규모는 1996년 말 1047억불이라는 천문학적 숫자로 불어나게 된다. 문 제를 더욱 어렵게 만든 것은 1997년부터 금융권의 부실대출의 규모가 급속히 늘어나기 시작 하는데 이는 대기업의 연쇄적인 지급불능상태 때문이었다. 한보사태를 비롯한 정치권의 비 리와 삼성의 자동차 산업 진출을 위한 기아자동차에 대한 집요한 노력, 그리고 이를 둘러싼 지리한 공방전은 결국 외국투자자들의 한국경제에 대한 신뢰도를 의심하게 만들었고 한국에 서의 자본을 급속히 철회하기 시작한다. 6.25사변보다 더 큰 손실을 우리민족에게 안겨다 주 었다고 평가되는 IMF는 이렇게 진행되었다.

김대중 정부는 이러한 외환위기의 와중에서 탄생하였다. 김영삼 정부의 IMF를 고스란히 물려받은 상태에서 출발하게 된 것이다. 결국 김대중 정부는 당사자들의 의지와는 전혀 관 계없는 IMF의 극복이라는 절대절명의 과제를 안고 출범한 정부였다. 김대중 정부의 과제는 IMF의 극복과 경쟁력강화를 위한 국가개혁이라는 두가지로 압축되었다. 그리고 외환위기가 발발한지 5년이 지난 2002년 말 현재, 한국경제는 외형상으로 IMF위기를 탈출한 것으로 보 인다. <표1>에서와 같이 대부분의 경제지표들은 1997년 이전수준을 회복하였거나 상회하고 있다. 그러나 외환위기의 극복과정에서 한국경제는 구조적으로 많은 변화를 겪었다.


	97년	98년	99년	2000년	2001년	2002년*
경제성장률	5.0	-6.7	10.9	9.3	3.0	6.0
실업률 %	2.6	6.8	6.3	4.1	3.7	3.1
소비자물가상승률	4.4	7.5	0.8	2.3	4.1	2.9
경상수지(억달러)	-81.7	403.6	244.8	122.4	86.2	46.5

우선, 시장개방과 외자유입의 증대로 대외의존도가 높아지면서 한국의 경제가 외풍에 민 감하게 반응하면서 경기의 변동폭이 확대되고 있다. 90-97년 성장률의 표준편차가 1.7%이었 던데 비하여 98-2002년에는 6.2%로 성장률의 변동폭이 외환위기 이전에 비교하여 3.7배나 커지고 있다(삼성경제연구소, 2002). 경제시스템이 극심한 침체와 빠른 회복을 반복하는 불 안정한 양상이 나타나고 있는 것이다. 외환위기 당시 6%였던 실업률은 2002년 전반기에는 2.7%대로 낮아져 외환위기 이전인 1990-1997년간 평균 2.4%의 실업률 수준을 회복하고 있 는 것으로 보인다. 그러나 청년실업률 증가와 비정규직 근로자의 비중이 1997년 46%에서 2002년 3/4분기에는 52%로 높아지면서 고용불안이 지속되고 있다. 노동시장의 유연성을 위 한 정리해고제로 인한 대량해고와 실업은 고용구조를 취약하게 만들고 소득격차를 더욱 확 대시키고 있다. 지탱가능한 발전의 한 요소인 안정적 경제성장과 고용의 유지가 불안정해지 고 있는 것이다.

문제는 안정적인 경제성장의 기반에 대한 전망이 밝지 않다는데 있다. 1999-2000년은 세 계경제 호전에 힘입어 경제가 활력을 회복하였으나 2001년에는 두 번째 침체기를 맞는다. 정부는 내수의 진작으로 경제활력을 회복하기 위하여 2001년 이후 저금리정책으로 선회하게 된다. 2001년 하반기 부터는 민간소비가 경제성장률을 상회하기 시작하였고, 2002년 상반기 에는 민간소비증가율 8.7%, 경제성장률 5.7%로 민간소비의 증가가 국내경기를 부양시키는 형국이 되었다. 그러나 저금리정책으로 시중자금이 부동산시장에 몰리면서 주택가격이 급등 하였으며, 소비촉진을 위한 신용카드의 남발, 은행의 가계대출 증대는 가계부채 증가로 이어 지고 가계부실이 심화되고 있다. 가계부채의 증가와 저축률의 하락은 결국 소비감소와 투자 감소, 고용감소, 실업증가, 소득감소, 구매력감소로 이어져 경제의 건전성을 해치는 악순환의 고리를 형성하게 된다.

외환위기이전	외환위기이후
경기가 소폭으로 변동 전통산업이 성장을 주도 금융부실과다, 간접금융 국내대기업, 중견기업이 주도적 활동	경기변동폭 확대 IT 산업이 성장주도, 신산업의 부상 금융구조조정, 직접금융활성화 외자계의 영향력증대, 벤처의 중요성인식

60년대 이후 급속한 경제성장의 유산인 경제력집중은 외환위기를 겪으면서 더 심화되는 것으로 보인다. 3대 기업집단이 경제에서 차지하는 비중이 1998년 이후 증가하였다. 삼성, LG, SK 등 3대 기업집단의 시가총액이 1998년말 32.5조에서 2002년 6월말 현재 128.3조로 4년간 약 400% 성장하여 연평균 100%씩 성장하였으며, 이 3대그룹이 상장기업 전체에서 차지하는 비중은 1998년말 28%에서 2002년 6월말 43%로 상승하였다.

경제력집중이 심화되면서, 다른 한편으로는 전반적인 기업의 재무구조가 개선된 것은 긍 정적인 변화라 할 수 있다. 막대한 공적자금이 금융기관과 기업의 구조조정과정에서 투입되 었고 그 결과 기업부문의 부채비율은 크게 하락하였다. 1997년 말 제조업의 부채비율이 평 균 396.3% 이던 것이 2002년 6월말에는 135.6%로 줄어들고 있다. 그러나 기업부채의 감소 는 정부의 재정지출과 공적자금의 이자부담 증가로 정부부채의 증가로 대체되었다. 정부부 채는 1997년말 65.6조원에서 2001년 말에는 122.1조원으로 2배 가까이 증가하였다. 정부부채 는 앞으로 공적자금의 회수여부에 따라 앞으로 더욱 늘어날 전망이다. 결국 기업부채가 정 부부채로 대체되면서 국민부담은 증가하게 되었다.


	1997	1998	1999	2000	2001	2002.6
제조업부채비율 %	396.3	303.0	214.7	210.6	182.2	135.6
정부부채/GDP %	14.5	19.7	20.4	21.3	22.4	-

자료: 한국은행 재정경제부. 삼성경제연구소 2002:22에서 재인용.

정리하면, 아이러니칼하게도 우리나라의 경제성장에 가장 큰 역할을 했던 성장위주의 경 제정책과 대기업과의 밀접한 유착관계는 결국 한국전쟁보다 더 큰 피해를 가져왔다는 외환 위기를 부르게 된 주원인이 되었다. 이렇게 한국의 발전전략은 성장일변도의 전략이었다는 점에서 경제축만이 문제가 되었고 사회발전, 환경보전이라는 두가지 축은 안중에도 없었던 것으로 보인다. 경제문제에의 집착이 오히려 경제기반을 붕괴시키는 아이러니를 가져왔을 뿐 아니라, 결국은 사회적 측면과 환경적 측면의 발전 기반을, 지탱가능한 발전의 기반을 붕 괴시키는 결과를 가져온 것이다. 그럼에도 불구하고 김대중 정부에서 경제제일주의의 경향 은 오히려 더 심화된다. 모든 것이 금전가치로 환산되었고, 이에 입각한 결정이 주류를 이루 었다. "신지식인"이란 용어까지 등장하면서 대학가에 돈을 벌기 위한 벤쳐 열풍이 불기도 하였다.

IMF로 인한 대량해고와 실업사태에 대한 사회적 안전망으로 김대중 정부는 1999년 국민 기초생활보장법을 제정하여 2000년 10월 1일 부터 시행하였다. 이는 전통적으로 노동불능자 에게만 제한적으로 생계보호를 하는 예외적인 생활보호제도를 전면적으로 개정하여 65세 이 상의 노인, 18세미만의 아동이라는 인구학적 기준을 철폐하고 소득이 최저생계비에 미치지 못하는 저소득층에게 예외없이 국가가 생계를 지원해주는 일반적인 공공부조로 전환하였다 는 점에서 복지정책의 수준을 한단계 높인 정책적 발전이었다고 볼 수 있다. 그러나 대규모 의 해고와 실업, 그리고 치열한 경쟁속에서 사회적으로 부익부, 빈익빈의 현상은 심화되었 다. 지니계수가 외환위기 이전 0.28에서 2002년 11월말 현재 0.32로 증가하고 있으며, 상위 20% 가계의 평균 금융자산이 하위 20%의 62배에 달하고 상위 20%가 개인금융자산 총액의 71%를 점하는 등 소득불평등이 확대되었다.

외환위기이전	외환위기이후
낮은 실업률, 적은 소득격차 데스크탑 세대가 주류, 정체적 문화산업 정체 근면성, 저축중시 사회갈등 잠복	고용불안감의 지속, 소득격차의 확대 사이버와 모바일세대가 주류, 변화와 이동의 일상화 게임 영화 등 문화산업의 부상 대박심리, 소비중시 사회갈등, 도덕적 해이 현재화

2000년 6월 5일 환경의 날, 김대중 대통령은 새천년국가환경비전선언을 발표하면서 '인간 과 자연이 더불어 사는 생명공동체'의 구축을 선언하였다. 그리고 비전의 실현을 위하여 사 전예방중심의 환경정책, 시장경제와 민주주의에 입각한 환경정책, 환경정책과 경제정책의 통 합적인 운영체계의 확립, 지구환경문제 해결에의 주도적 참여, 대통령 자문기구 지속가능발 전위원회의 설치 등을 선언하였다(새천년국가환경비전선언. 2000.6. 5). 같은 자리에서 경제5 단체는 공동으로 '경제계환경경영헌장'을 선포하고 시민단체들은 '민간환경선언2000'을 발표 하였다. 그러나 선언은 언제나 선언으로 그치는 경우가 대부분이다. 김대중 정부의 환경정책 은 환경비전의 선언에서 보여지는 모습과는 판이하며 지탱가능발전 노력에 대한 평가는 결 코 긍정적이지 않다.

지탱가능한 발전을 위한 요란한 수사와 정책선언은 경제정책 우선의 정부정책, 산업자원 부, 건설교통부, 행정자치부 등 타 정부부서로부터의 비협조, 그리고 기업의 규제 저항으로 여전히 어려움을 겪고 있다. 대통령이 선언한 환경정책과 경제정책의 통합운영체계의 확립 은 아직도 요원하며 환경문제에 대한 관심은 여전히 환경부에만 머물고 있다. 뿐만 아니라 중앙부서간의 이해관계의 차이는 환경정책을 둘러싼 환경갈등으로 발전되고 결과는 경제부 서의 의견이 지배적인 결정이 되는 경우가 대부분이다(문태훈, 2001).

환경예산의 측면에서 본 김대중정부의 환경정책은 퇴행적이다. IMF를 전후한 1997년, 1998년보다 예산의 비중이 오히려 축소되고 있기 때문이다. 2000년 우리나라의 총 환경관련 예산은 정부예산의 2.32%, GDP 대비 0.57%를 차지하고 있다. 환경부의 예산은 정부예산 대 비 1.04%에 머물고 있다. 환경부의 예산이 최초로 정부예산 대비 1%를 넘겼던 1996년의 1.04%와 같은 수준이다.


구분	96	97	98	99	2000	2001	2002
환경부문합계	22406	27747	28121	27636	30581	32236	33465
정부예산대비%	2.24	2.49	2.33	2.09	2.32	2.28	2.28
GDP 대비 %	0.54	0.61	0.63	0.57	0.57	0.59	0.59
환경부	8851	10802	11131	11536	13023	14143	14336
정부예산대비 %	1.04	1.10	1.01	0.96	1.04	1.05	0.97

환경부의 예산 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 상수도(18%), 수질보전(31%), 폐기 물관리(22%)로 이 세가지 부분이 환경부 전체예산의 71%를 차지하고 있다. 이것은 환경예 산으로 반영되는 정부의 환경관심은 여전히 1%대에 머물고 있다는 것을 의미하며 그나마 대부분의 환경예산은 상수도, 수질보전, 폐기물관리에 투입되고 있다. 지탱가능성과 관련하 여 가장 중요한 관심을 끄는 자연보전에는 환경부 예산의 5.6%만이 사용되고 있는 실정이 다. 2002년에는 정부예산대비 환경부의 예산은 0.97%로 축소되고 있다. 사정은 2003년 환경 예산에서도 크게 달라진 것이 없다. 2003년도 환경예산을 살펴보면 가장 큰 비중을 차지하 는 것이 수질보전 및 하수처리를 위한 환경기초시설의 확충으로 환경부 소관 전체예산의 22.8%를 차지하고 있다. 그 다음이 폐기물관리분야로 전체예산의 22.3%를 차지하고 있으며 상수도관리를 위한 예산이 17.6%로 세 번째 순위를 차지하고 있다. 이렇게 보면 상하수도 환경기초시설의 확충과 관리에 전체 환경예산의 40.4%가 배정되어 있어 예산으로 본 2003 년도 최우선 순위의 환경정책은 깨끗한 물관리에 있음을 알 수 있다. 여기에다가 폐기물관 리의 예산 22.3%를 합하면 물관리와 폐기물관리에 우리나라 전체 환경예산의 62.7%가 투자 되고 있음을 알 수 있다. 다음으로는 환경연구 및 기술개발(13.1%), 자연보전(6.6%), 그리고 대기보전(6.2%)의 순으로 예산이 배정되고 있다.

정부의 규제완화의 흐름과 더불어 환경관련규제가 완화되어 나가면서 지방의 환경파괴는 지속적으로 가속화되고 있다. 예를 들면, 경기도 고양시의 울창했던 풍동 숲과 일산 탄현 지 구 녹지 23만여 평이 택지개발로 훼손될 위기에 처해 있으며, 팔당상수원지역도 인근 지자 체들의 인허가권 남용으로 숙박업소와 음식점의 허가가 남발되면서 상수원 오염문제를 가속 화시키고 있다(문화일보, 2000.7.1; 중앙일보, 2000.7.1). 경기도 용인시의 경우 1995년 이후 2002년까지 축구장 1200여개에 해당하는 300만평에 가까운 산림이 사라져 버리고, 수질오염 이 가속화 되어 1997년 용인 죽전교 지점 탄천의 수질이 BOD 5.66ppm 인 3등급에서 2001 년에는 12.5ppm으로 등급외의 수질로 추락하고, 불과 3km 거리인 분당-수서간 고속화 도로 까지 진입하는데 30-40분이 소요되는 극심한 교통체증 현상이 일상화되고 있다(조선일보, 2002.11.11-13). 지방자치제도의 본격적인 시행에 따른 분권화의 촉진은 지역경제활성화를 우선적으로 추진하는 지방자치단체의 성향으로 인하여 환경훼손을 가속화시킬 수 있다는 우 려가 현실로 드러나고 있는 것이다.

한편, 1995년 이후 지방자치제도가 본격적으로 시행되면서 지방의제21의 형성과 추진이 활발해지고 있는 것은 고무적이다. 2002년12월 23일 현재, 우리 나라는 248개 지방자치단체 중 71%인 175개 지방자치단체가 지방의제21을 수립하였으며 20%인 50개 지방자치단체가 지방의제21을 수립중에 있어 총 225개, 91%의 지방자치단체가 지방의제21을 추진하고 있다 (지방의제21전국협의회. 2003. 1. http://www.la21.or.kr/part2/main2.asp). 지방의제21은 환경 의 중요성에 대한 주민의식을 고취시키고 참여를 유도하였으며 공공부분과 민간부분의 협조 체제의 기틀을 마련하였다. 특히 지방의제21의 작성과 집행에 시민단체의 역할이 지대하였 으며 이를 통하여 시민사회의 인프라가 구축되어 가고 있다는 점도 간과할 수 없는 큰 수확 이라 할 수 있다. 그러나 지방의제21의 현주소는 외형적인 틀은 갖추었으나 정착과 내실화 는 많은 과제를 남겨두고 있다고 할 수 있다(문태훈, 2002.7).

김대중정부의 환경정책 중 가장 큰 비판을 받고 있는 것이 그린벨트해제 조치이다. 개발 제한구역완화를 공약으로 내걸었던 민주당 정부는 30년 이상 도시의 확산 억제와 환경보전 을 위하여 비교적 성공적으로 보전되어 왔던 개발제한구역을 7개 중소도시에서는 완전히 해 제하기로 하였고 서울시와 광역시의 개발제한구역에 대해서는 일정한 평가절차를 거쳐 완화 하기로 하였다. 덕택에 김대중 대통령은 환경단체들에 의하여 1998년도 '올해의 공해인'으로 선정되기도 하였다(Korea Herald. 1998.12.19). 이러한 개발제한구역의 해제는 녹지훼손, 자 연경관파괴, 생태계파괴, 난개발 등 환경문제가 토지이용문제와 직결되고 있어 토지이용에 대한 규제가 강화되고 토지정책이 환경정책과 통합되어야 하는 상황에서 추진되었다는 점에 서 시대에 역행하는 처사로 강한 비판을 받고 있다(이정전, 2003). 더구나 개발제한구역의 해제과정에서 조정안이 공개적인 논의도 없이 당초의 안보다 기준이 대폭 완화됨으로써 해 제대상이 늘어나는 등 평가기준, 평가방법의 적정성과 절차상의 문제도 심각하였다는 지적 을 받고 있다. 뿐만 아니라 하남시, 시흥시, 춘천시, 부산시, 광주시, 대구시 등 그린벨트 해 제지역 관할자치단체들이 대규모 위락시설을 건설하려는 시도들이 줄을 잇고 있어(조명래, 2003) "정부가 환경문제의 주된 원인자"라는 비판을 피하기가 힘들다.

환경문제에 대한 인식 역시 지속적으로 악화되고 있는 것으로 보인다. 1997년 통계청에 서 실시한 조사에 의하면 환경문제가 악화되고 있다는 응답자가 70%, 변함이 없다는 응답 자가 28.3%, 개선되고 있다는 응답자는 1.7%에 불과하였다(NSO, 1998:377). 1999년에 녹색 연합에서 시행된 유사한 내용의 조사 결과는 상황이 더 악화되고 있음을 나타낸다. 응답자 의 94.6%가 환경문제가 심각하다고 답하고 있으며 4.63%만이 괜찮다로, 그리고 0.66%의 응답자만이 심각하지 않다고 답하고 있다. 환경악화의 주원인을 묻는 질문에는 53%의 응답 자가 정부의 개발우선 정책을 그 이유로 꼽고 있으며 16.8%가 대통령의 환경문제에 대한 관심부족을, 15%가 대중의 관심부족을 그 이유로 들고 있다. 정부정책의 만족도를 묻는 질 문에 68.2%의 응답자가 김대중 정부의 환경정책에 대해 불만이며, 1.98%만이 만족하고 있 는 것으로 나타나고 있다. 또 김영삼 정부에 비교하여 정부의 환경정책이 나아진 것이 전혀 없다는 응답이 47%, 정부의 환경정책이 오히려 후퇴했다고 보는 응답이 41%를 차지하였다 (녹색연합, 1999). 2000년에도 이러한 평가는 크게 변하지 않고 있다. 2000년 말에 실시된 2000년 정부의 환경정책평가에 관한 한 설문조사결과를 보면 D학점(60-64)이 32%, F학점 (59이하) 24%로 전체 응답자의 56%가 김대중 정부의 환경정책을 D학점 이하로 평가하고 있다(조명래, 2001).

정리하면, 결국 김대중 정부의 환경보전을 위한 노력에 대한 평가는 부정적이다. 김대중 정부가 환경문제를 경시했던 이유는 IMF 외환위기를 극복하기 위하여 환경정책은 우선순위 에서 밀려날 수 밖에 없었다는 주장, 김대중 정부의 환경문제에 대한 인식과 철학이 부족하 였기 때문이라는 주장 등이 모두 설득력을 가지고 있다. 그러면 IMF가 어느 정도 극복되었 다고 보는 지금, 그리고 대통령 당선자의 인식과 철학이 김대중 대통령과는 다른, 차기정부 에서 이러한 경향은 과연 변화할 것인가?

김대중 정부의 지탱가능한 발전에 대한 노력이 부족했던 이유를 김대중 대통령의 통치철 학의 문제나 상황적인 불가피성으로 설명한다면 미래는 희망적이다. 그러나 이 문제가 1960 년대 이후 우리의 경제성장 과정에서 굳어지기 시작한 우리사회의 구조적인 문제로 본다면 이러한 구조적인 제약요인을 타파하기 위한 적극적 노력의 징후가 보이지 않는 한 지탱가능 한 발전에 대한 전망은 비관적이다. 즉, 세계화가 가져온 경제제일주의(Economism), 성장제 일주의의 국가정책기조, 경제력집중과 기업영향력의 전방위적인 증대, 개발위주의 지방자치 단체, 소비지향적 생활스타일 등 지탱가능한 발전을 가로막고 있는 우리사회의 구조적 제약 요인을 극복하지 않고는 지탱가능한 발전의 달성은 비관적이라는 것이다(문태훈, 2002.6; 2002.3).


분야	비전과 공약
국정비전	바로선 대한민국-통합의 정치, 새로운 행정수도, 지방의 발전 잘사는 대한민국-재벌개혁, 공정한 경제시스템구축 따뜻한 대한민국 - 빈부격차의 해소, 중산층, 여성, 노인 당당한 대한민국-안보와 자주적외교
세계화	자주외교, 국제적 호혜협력 관계 발전
성장정책	신 산업정책 선택과 집중의 전략으로 산업강국 성장과 분배의 선순환구조 확립 빈부격차의 해소 물가안정 성장잠재력확대
경제력집중	재벌개혁 투명하고 공정한 경제시스템 구축 노사정위원회의 위상강화
지방차원	충청권 행정수도 건설 지역균형발전 지방분권법 주민소환제, 주민투표제 인재지방할당제 지역별전략산업의 지원

자료:민주당 정책선거특별본부. 2002. 노무현의 약속 -4대비전, 20대 기본정책, 150대 핵심과제.

이러한 점에서 차기 민주당 정부의 지탱가능한 발전을 위한 노력에 거는 기대는 한편으 로는 희망적이기도 하면서 다른 한편으로는 비관적이다. <표6>에서 정리된 바와 같이 대선 과정에서 나타난 민주당의 선거공약이 이상 지적한 거시적이고 구조적 문제에 대한 개혁을 강하게 제시하고 있다는 점에서 희망적이다. 경제력집중에 대하여 재벌개혁, 공정한 경제시 스템의 구축을 강하게 제시하고 있고, 성장정책은 빈부격차의 해소와 분배를 강조하여 기존 의 성장일변도의 정책과 차별화를 시도하고 있다. 그러나 바로 이러한 거시적이고 구조적 문제에 대한 개혁을 거론하고 있기 때문에 미시적인 환경정책이 또다시 우선순위에서 밀려 날 가능성이 크며, 구조적 문제의 개혁이 지금까지의 관례로 보아 대단히 힘들었다는 점에 서 비관적이다.

<표7>은 대선과정에서 민주당의 환경정책에 대한 공약을 정리한 것이다. 민주당의 환경 문제에 대한 인식은 급속히 추진된 물질적 경제성장이 심각한 수준의 환경오염과 회복하기 어려울 정도의 생태계 파괴를 초래해 왔다고 보는데서 출발하고 있다. 이에 대하여 민주당 은 생태주의적 가치관을 확립하고, 이를 통해 공생적 환경공동체를 형성하는 것을 환경비전 으로 내세우고 있다. 그 해법으로 양적성장에서 질적성장으로 전환해야 하는데 이를 위해서 는 특권의 정치, 경제, 사회구조를 타파하고 공공성을 제고하는 동시에 차별없는 공정한 사 회를 구축해야 한다고 보고 있다. 지탱가능한 발전을 위한 구조적 제약요인들을 해체한다는 것이어서 긍정적으로 평가할 수 있다.


	민주당
환경비전	지탱가능한 발전, 공생적환경공동체의 확립
환경공약	환경친화적정부건설 지탱가능한 개발의 측면에서 국가정책의 기본틀과 우선순위를 재조정 환경기준강화, 오염총량배출제도 사전예방과 경제적 인센티브 정책으로 대기와 수질을 선진국 수준으로 향상 난개발 방지와 생태축 연결로 국토를 친환경적으로 관리 도시의 녹지화로 편하게 쉴 수 있는 녹지공간을 제공 폐기물 발생억제와 재활용 자원순환형 폐기물 정책 친환경농업육성

민주당 정책선거특별본부. 2002. 노무현의 약속 -4대비전, 20대 기본정책, 150대 핵심과제.

보다 구체적으로 환경친화적 정부건설에 박차를 가할 것이며 지탱가능한 개발이라는 측 면에서 모든 국가정책의 기본틀과 우선순위를 재조정할 것을 공약하고 있다. 그리고 녹색 GNP 개념을 도입하여 환경정책의 중장기 비전을 수립하고 환경투자를 GNP 대비 2%까지 확대해 나갈 것을 공약하였다. 그리고 산학협동으로 환경친화적 기술을 개발하고 정부가 환 경산업을 미래의 고부가가치 산업으로 지정하여 이를 전략적으로 육성해 나갈 의지를 밝히 고 있다(민주당 대통령후보 정책자문단, 2002:29-30).

그러나 지탱가능한 성장에 대한 민주당의 시각은 다소 혼란스러운 측면이 많다. 지탱가 능한 성장을 한국경제를 업그레이드하기 위한 새로운 성장모델로 파악하고 있고, 지탱가능 성장의 구체적인 의미로 효율적 시장의 구축, 투명한 의사결정에 바탕한 경제질서, 그리고 공정한 시장경쟁을 의미하는 것으로 보고 있다. 국가경제를 질적으로 성장시키고 분배구조 를 개선하고 일자리를 창출하며 끊임없이 빈곤과 불평등을 감소시키는 것을 지탱가능한 성 장의 목표로 설정하고 있는데(민주당 대통령후보 정책자문단, 2002:23) 이는 경제발전과 사 회발전을 의미하는 것이며 여기에서 환경문제는 실종되고 있다.

선진외국의 지탱가능한 발전을 위한 노력은 다양하게 나타나고 있다. 영국, 미국, 독일, EU, 프랑스, 네덜란드, 스웨덴, 일본 등의 지탱가능한 발전을 위한 노력들에서 우리가 주목 할 대목은 이념적으로, 그리고 실질적으로 환경을 궁극적인 제약조건으로 두고 그 범위내에 서 경제 및 사회발전을 추구하는 경향이 두드러진다는 점, 국가경쟁력 제고와 환경보전을 동시에 증진시키기 위한 노력을 기울이고 있다는 점, 지탱가능한 발전을 위한 핵심적인 요 소인 경제문제와 환경문제의 통합적 결정을 위한 정부의 조직과 제도, 정책결정 구조를 가 지고 있으며, 환경친화적인 국토이용체계가 확립되어 있다는 점이다.

지면의 한계로 각 국가들의 사례를 직접적으로 소개할 수는 없으나 외국의 지탱가능한 발전을 위한 노력에서 우리가 특기할 만한 점들을 종합적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 환경정책과 타 정책과의 통합은 지탱가능한 발전을 위하여 가장 중요한 요건이 되 고 있다. 이점은 대부분의 국가들에서 깊이 인식되고 있으나 가장 정교한 제도적인 장치를 마련하고 있는 나라는 영국으로 보여진다. 우선 환경부서가 환경, 식품, 지역개발을 총괄하 고 있어 정책조정과 통합이 한 부서내에서 이루어지게 되어 있다. 그리고 부수상을 의장으 로 하는 환경각료위원회, 정부 각 부서에 해당부서가 지탱가능한 발전을 위한 정책을 구사 할 수 있도록 하는 녹색각료, 녹색각료들로 구성되는 녹색각료위원회, 의회의 환경감사위원 회 등은 정부의 모든 부서에서 지탱가능한 발전을 최상위의 개념으로 두고 이를 각 부서별 로 일관성 있게 실현시키려 노력하고 있다.

둘째, 정부의 솔선수범이 각 국가에서 공통적으로 강조되고 있다. 특히 영국의 경우는 모 든 정부 부서들이 환경경영체제를 도입하도록 하고 부서별 재활용 목표와 계획을 수립하여 이를 실천하도록 하고 있다. 뿐만 아니라 에너지, 물의 절약도 구체적인 프로그램을 통하여 절감하도록 하고 환경성과를 향상시키기 위하여 정부의 구매정책도 활용하고 있다. 정부부 서들이 환경친화적인 정부운영을 게을리하면서 사회 각 부분에 환경친화적인 경영를 종용할 수는 없을 것이다. 정부의 솔선수범은 사회 전체적으로 지탱가능한 발전을 위한 역할모델이 됨으로써 교육 및 파급효과를 가져올 수 있다. 우리나라에서 많은 정부 부서들이 가급적이 면 환경적인 요소를 고려하지 않으려는 경향과는 대조적이라 할 수 있다.

셋째, 많은 국가들에서 토지이용과 관리에 관한 업무가 지탱가능한 발전을 위한 핵심적 인 업무로 환경부의 주요한 업무로 처리되고 있다는 점이다. 이것은 토지이용이 환경문제와 밀접하여 이 둘을 통합적으로 고려해야 함을 나타내는 사례라 할 수 있다. 이런점에서 토지 정책이 환경정책과 통합될 수 있도록 제도적인 장치를 마련하는 것이 중요하며, 개발제한구 역의 해제문제는 신중한 재검토를 요한다. 국토전체의 자연상태에 대한 면밀한 검토를 바탕 으로 개발가능지역과 보전지역을 엄밀히 구분하고 이에 따라 국지적 개발을 엄정한 계획의 수립과 환경영향평가 후에 하도록 하는 예방적 체제가 도입되어야 할 것이다.

넷째, 최근 국제사회에서 각 국가들이 당면하는 최대의 과제는 국가경쟁력의 확보이며 이와 동시에 환경파괴를 억제하고 지탱가능한 발전을 달성하기 위해서는 자원과 에너지 이 용의 효율성을 극대화하여야 한다는 점을 각 국가들이 깊이 인식하고 있다는 점이다. 이러 한 점들은 거의 대부분의 국가들에서 감지되고 있는데 2020을 향한 OECD의 새로운 지구환 경전략, 제6차 유럽연합의 환경프로그램에서 에너지 절감과 효율적 사용에 대한 강조, 일본 의 배출제로화 정책 등에서 뚜렷이 감지될 수 있다.

다섯째, 에너지와 자원의 효율적 이용과 더불어 환경보전을 달성하면서도 국가경쟁력을 강화시키기 위하여 각 국가들은 피규제자들의 융통성을 최대한 보장하거나 이들의 불편을 경감하는 방향의 혁신적인 환경정책들을 끊임없이 시험하고 정착시키고 있다는 점이다. 대 표적인 예들이 미국의 상식에 기반한 환경정책 프로그램이다.

여섯째, 지역, 기업, 타정부 부서들과 광범위한 파트너십을 형성하고 이들과 긴밀한 협조 체제를 형성해 나가면서 최소한의 비용으로 최대한의 효과를 올리기 위해 노력하고 있다는 점이다. 특히 미국에서 보여지는 국가환경성과파트너십체제는 중앙정부와 주정부와의 역할 과 책임을 명확히 함으로써 중앙과 주정부간에 보다 융통성 있고 대응성있는 작업관계를 맺 는데 큰 도움을 주고 있다. 예를 들면 주정부가 자발적으로 달성할 환경성과치를 환경청과 협의하여 결정하면 이를 달성하는 방법은 주정부에 일임되며 어떤 방법을 사용하건 가장 효 율적인 방법으로 목표치를 달성하면 되도록 되어 있다. 이 제안은 매년 환경청과 새로운 합 의를 거치게 되어 중앙정부의 의사가 주정부에 충분히 전달되어 새로운 합의 형성의 기초가 됨과 동시에 주정부의 의사는 환경청의 정책수립에 긴밀히 반영되게 된다. 분권과 집권의 조화가 여기서도 보여지고 있는 것이다. 현재 미국에서는 35개 주가 합의된 목표와 행동계 획을 가지고 있다. 지역공동체와의 협력을 위해서는 스마트성장네트워크 프로그램을 통하여 지역개발을 환경친화적으로 유도하고 있는 점도 주목할 만 하다. 파트너십의 형성은 지역, 기업뿐 만 아니라 타 정부 부서와의 파트너십 형성도 활발하게 추진하고 있다. 미국 환경청 이 어린이 천식문제, 살충제문제, 어린이 암 문제들을 보건성 및 관련 부서와 밀접한 협력관 계 속에서 대처해 나가고 있는 것을 예로 들 수 있다.

이 논문은 김대중 정부의 지탱가능한 발전을 위한 노력을 평가하고 외국의 지탱가능한 발전을 검토하고, 차기정부에 대한 함의를 찾는 것이 목적이었다. 지탱가능한 발전은 환경문 제에만 국한되지 않는다. 이것은 경제, 사회문제를 함께 포괄하는 새로운 발전모델이다. 이 런점에서 지탱가능한 발전모델은 우리가 지금까지 고수해 왔던 성장위주의 모델에 갈음하여 새로운 비전을 제시할 수 있는 발전모델이라 할 수 있다. 세계화의 극복, 성장위주정책의 극 복, 경제력집중의 완화, 지방화에 따른 제약의 극복 등은 모두 지탱가능한 발전의 실현을 위 한 중요한 개혁의 차원들이다. 이 과제들을 정리하면 다음 <표8>과 같다.

<표 8> 지탱가능한 발전을 위한 차기정부의 과제


분야		녹색과제
세계화의 극복		경제제일주의에 대응하는 대안가치의 발굴과 확산 환경친화적인 국가로서 국제사회에서 도덕적 영향력을 제고하고 국제적 이미지를 재정립 경제적 효율성 위주의 의사결정 시스템의 변화 경제적 약자에 대한 사회적 안전망의 강화
국가적 차원	성장위주 정책의 극복	지탱가능발전모델의 추구 환경친화적 통일전략의 모색 성장위주 정부역할의 재조명 - 사회발전과 환경보전에 대한 정부 역할의 증대, 중앙-지방-주민-기업간 환경협력체제의 구축 환경보전, 경제발전, 사회발전을 위한 의사결정을 통합적으로 수행 할 수 있는 조직과 지침, 그리고 정책과정의 마련
국가적 차원	경제력 집중의 극복	독과점 규제의 강화, 경제력 집중의 완화 공정한 경제시스템의 마련 기업의 사회적 책임성 제고 NGO등 기업에 대한 사회적 통제장치의 강화
지방화에 따른 제약의 극복		지역균형발전, 지방자치권한의 확대, 지방재정확충 주민권한의 확대 - 주민소환제, 주민투표제 지방정부 정책에 대한 조정능력 확보 - 차별적 지방지원
분야별 환경 이슈	제도적 차원	경제문제와 환경문제의 통합적 의사결정체제를 확립 환경부의 조정권한 강화 전략환경영향평가의 도입으로 정책과 계획단계에서 환경문제를 사 전에 예방, 환경파괴적인 대형국책사업의 중지 규제의 강화와 경제적 유인책의 병행
	물	수자원확보, 지하수보전, 중수시스템의 확산 수질개선, 수변구역의 보호, 수변구역개발 억제 하수처리시설의 확충
	대기	도시대기질의 개선 통행수요관리, 저공해대중교통수단 확충 동북아 월경오염문제의 해결
	자연생태계보전	백두대간, 비무장지대, 도서연안 3대 핵심 생태축의 보전 도시생태계의 보호, 전국 생태네트워크 구축 해양오염의 방지와 해양생태계의 보전
	국토이용	환경친화적 토지이용체제의 구축, 선계획 후개발체제 도시성장관리, 난개발의 방지, 그린벨트의 보전
	기타	사회환경교육의 강화, 환경단체의 활성화, 폐기물 배출제로화, 자원 순환형 사회로 효율적 자원이용체제 확립, 환경호르몬 방지, 유해 성화학물질의 관리, 여가산업으로부터 환경보호, 국제환경협력

이상의 과제들을 보면 지탱가능한 발전의 과제는 환경부의 과제가 아니라 국가발전의 과 제이며, 정부의 모든 부서에서 비전을 공유하고, 깊은 관심을 가지고 같이 해결해 나가야 할 범정부적인 차원의 과제임을 알 수 있다. 이것은 그간 지나치게 경제위주로 매진해 왔던 우 리의 국정방향이 이제는 경제, 환경, 사회의 발전을 동시에 달성시킬 수 있는 균형된 모습으 로 변화해 나가야 한다는 것을 의미한다. 지탱가능한 발전모델이 경제성장위주의 발전모델 에 갈음하는 새로운 국가발전모델이 되어야 한다는 것이다.

민주당의 재집권은 한국정치와 사회에 대하여 여러 의미를 가진다. 정당에 대한 심판으 로서의 선거는 의미를 상실하기 시작했고, 정당정치의 무력함이 확인되었고 이미지에 기반 한 감성적 홍보가 합리적인 설득을 압도하는 양상을 보이기도 하였다. 민주당 재집권의 이 유에 대해서는 야당의 자만과 선거전략의 실패, 미군탱크에 의한 여중생 사망사고와 촛불시 위의 영향, 노사모가 중심이 된 인터넷의 영향 등 여러 기술적인 차원에서의 요인들이 주장 된다. 그러나 민주당의 재집권은 보다 구조적인 측면에서 설명이 가능하다. 미국에서 대공황 을 거치면서 공화당 지지기반이었던 흑인과 젊은층이 대공황 발발 당시의 여당이었던 공화 당에서 멀어지고 민주당 지지세력으로 변하면서 대공황 이후 미국의 정치판도는 민주당 우 세로 크게 변모한다. 공황을 극복하기 위한 각종 복지정책과 소수인종 지원정책, 그리고 뉴 딜정책을 주도하였던 신봉자들이 이들을 공화당으로부터 민주당의 지지자로 변하게 한 것이 다. IMF를 거치면서 기득세력에 대한 비판 및 중앙에 대한 저항이 축적되었고, 이 과정에서 증가된 새로운 세대의 영향력은 부패정권의 심판보다 새로운 변화를 갈구하는 구조적 변화 를 만들어내고 있었던 것이다. 이러한 구조적 변화는 대공황 이후 미국의 정치가 그러했던 것처럼 앞으로 한국의 정치에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 이러한 국민의 의사는 민주당의 지지자이거나 반대자이거나 같은 곳, 정치개혁, 경제개혁, 사회개혁을 향하고 있는 것으로 보인다. 과거정부가 지금까지 안존해 왔던 국가발전모델이 경제성장위주의 발전모델이었다 면, 그래서 정경유착의 문제가 생겼고, 부패가 일상화되었고, 기업의 영향력이 이 사회 전체 에 구석구석 미치면서 공급위주의 정책을 양산하게 하고, 소비위주의 생활행태를 양산해 내 고, 그래서 다시금 경제제일주의의 사고를 사회적 전반에 확산시키고 있다면, 이제 차기정부 가 지향해야 할 새로운 발전모델은 경제, 사회, 환경이 균형있게 발전하는 지탱가능한 발전 에 기초한 새로운 발전모델이어야 할 것이다.

"지탱가능한 개발"의 측면에서 국가정책의 기본틀과 우선순위를 재조정하고, 경제문제와 환경문제를 통합적으로 추구할 수 있는 정부를 구축하겠다는 것은 이미 살펴본 바와 같이 민주당의 대선공약이기도 하였다. 새로운 발전모델로서 지탱가능한 발전의 구현을 위한 차 기정부의 신중한, 그러나 단호한 접근을 기대한다.

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