도시별지속가능성측정과비교

1972년 스톡홀름회의에서부터 본격적 논의가 시작된 유엔중심의 지구환경보전을 위한 국제적인 노력은 이제 그 전략적인 행동의 초점을 "지방정부의 역할증대"로 모아나가고 있다. 이러한 국제사회의 요구에 따라 외국에서는 지방정부의 환경보전을 위한 구체적인 행동계획인 "지방의제21"의 형성과 실천에 상당한 정도의 진척을 보이고 있다. 지방의제21의 제목과 형식은 각 지방정부의 창의성과 독창성에 따라 다를 수 있겠지만 그 지향점은 대체로 동일하다. 즉 자연과 공존할 수 있는 지역의 발전을 위하여 과거 정부 위주의 오염억제에만 머물지 말고 지역공동체의 광범위한 참여를 바탕으로 하여 보다 적극적인 "환경창조"를 이루어 나가자는 것이다. 여기서 말하는 환경창조의 개념은 오염억제 위주인 종래의 환경보전에서 한 걸음 더 나아가 지역의 녹색공간을 확대하고 자연생태계를 발전시키며 친수공간을 잘 가꾸어 나가는 등의 자연환경의 창조와, 역사적 유적지나 문화적 가치가 있는 지역을 소중하게 기리어 나가는 역사 및 문화환경의 창조를 포함하는 광범위하고 적극적인 개념으로 이해된다(문태훈, 1996).

지방의제21의 작성과 집행을 위하여 앞으로 해결해 나가야 할 중요한 과제중의 하나는 지속가능한 발전의 상태를 지속적으로 모니터링할 수 있는 환경지표를 개발하고 측정하는 작업이다. 지속가능한 상태를 모니터링하는 것이 중요한 이유는 지역의 환경상태가 어느 방향으로 개선 또는 악화되고 있는가를 인식하는 것이 환경정책의 중요한 단초를 제공할 뿐만 아니라 지방정부와 지역주민의 지속적인 참여의식을 확보하기 위한 기초가 되기 때문이다. 사실 지방의제21의 작성과 이의 집행을 위한 노력이 국내외적으로 활발히 진행되고 있으나 환경지표를 개발하고 이에 기초한 명시적인 행동프로그램을 작성하고 있는 경우는 많지 않다. 그러나 해당지역의 환경상태를 정확히 모니터링 할 수 있는 지표가 개발되지 않은 상태에서의 지역환경보전의 구체적인 행동프로그램은 어느 부분의 환경개선에 우선적인 노력을 기울여야할지 그 방향성을 상실하기 쉽다. 또, 투입한 노력이 어느 정도의 효과를 거두고 있는지를 알 수 없기 때문에 의욕적인 초기의 노력이 지속적인 노력이 되지 못할 가능성이 크다. 그러므로 환경지표의 개발은 지방의제21의 옳바른 형성과 집행을 위하여 결정적인 요소가 되는 것이다.

이 연구는 지속가능성을 모니터링하고 평가할 수 있는 환경지표를 개발하고 이 지표체계에 입각하여 서울시의 지속가능성의 정도를 측정하고 서울시의 지속가능성의 다른 도시의 지속가능성의 정도와 비교할 수 있는 방법을 제안하고자 한다. 연구내용은 지속가능한 성장 개념의 정립, 주요 외국 지방정부들의 환경지표개발에 대한 문헌연구, 지속가능한 개발을 모니터링할 수 있는 환경지표의 개발, 서울시의 지속가능성의 측정 및 도시간 지속가능성의 비교 등으로 이루어진다.

* 이 글은 한국학술진흥재단의 연구지원비로 수행된 "도시별 지속가능성의 측정과 도시간 지속가능성 비교연구"를 수정 보완한 논문임.

지속가능한 개발이라는 용어는 더 이상 우리에게 낯선 용어가 아니며 이제는 유행어처럼 많은 사람들에 의하여 회자되고 있다. 이 지속가능한 개발을 위하여 지방정부와 지역주민들이 긴밀한 협의를 거쳐 마련하게 되어 있는 지방의제21은 유엔과 국제지방환경자치체협의회(ICLEI, International Council of Local Environmental Initiatives)의 최근 조사에 의하면 전세계적으로 약 64개국, 1812개의 지방정부가 이미 집행중이거나 작성중에 있는 것으로 파악되고 있다. 우리도 그 대열 속에 참여하고 있음은 물론이다. 그러나 새로이 등장하여 유행하는 많은 다른 용어와 개념들이 그러하듯이 지속가능한 개발이라는 용어 역시 많은 혼란과 오해속에서 원래의 의미가 변질되어 사용되고 있기도 하다. 예를 들면 환경론자들은 생태적 관점에서의 지속가능성을, 기업가들은 시장가격으로 표현되는 비용과 편익의 관점에서 보는 경제적 지속가능성을 주장하며 상호간에 개념상의 혼란을 야기시키고 있는 것 등이다.

사실 지속가능한 개발의 개념은 "지나치게 광범위하고 애매모호하여 용어의 의미가 사용하는 사람마다 다른 의미를 지니고 있어 모든 사람에게 모든 것을 의미하는 것처럼 인식되어 왔으며, 견고한 이론적인 기반을 가지지 못하고 있다"는 비판을 받아왔다. 이러한 개념상의 혼란은 자연히 지속가능한 개발을 어떻게 측정할 것인가의 문제(측정과 모니터링), 애매하고 모호한 개념을 어떻게 구체적인 행동과 정책으로 옮길 것인가의 문제(정책과 실행계획), 그리고 다루어야 할 수 많은 문제중에서 과연 어떤 문제부터 우선적으로 다루어야 할 것인가의 문제(정책우선순위)에 대한 실질적인 도움을 주지 못하였다고 할 수 있다.

그럼에도 불구하고 지금까지 가장 널리 인용되고 있는 지속가능한 개발의 개념은 브룬트란트 보고서와 Caring for the Earth (1991) 에서 사용된 개념이다(문순홍, 1995:12; 파울에킨스, 1993:61). 브룬트란트 보고서는 지속가능한 개발이란 "미래세대가 그들 스스로의 필요를 충족시킬 수 있도록 하는 능력을 저해하지 않으면서 현재 우리세대의 필요를 충족시키는 개발", "자원의 이용, 투자의 방향, 기술의 발전, 그리고 제도의 변화가 서로 조화를 이루며 현재와 미래의 모든 세대의 필요와 욕구를 증진시키는 변화의 과정"으로 정의하고 있으며, Caring for the Earth (1991) 에서는 지속가능한 개발을 "생태계의 환경용량내에서 인간생활의 질을 향상시키는 개발"로 정의하고 있다. 이외에도 지속가능한 개발에 대한 정의는 여러 국제기구나 학자들에 의하여 발전되어 왔는데, 예를 들면 국제지방환경자치체협의회(ICLEI)는 "자연과 사회체계의 생명력에 위협을 주지 않으면서 기초적인 환경, 사회, 경제적인 서비스를 모든 공동체 주민에게 제공하는 것"으로 개념을 발전시켜 온 것 등이다. 또, 지속가능성이라는 것이 다양한 차원의 모든 지속가능성을 포함하는 종합적인 의미가 되어야 함을 주장하면서 생태적 지속가능성, 사회적 지속가능성, 경제적 지속가능성의 세가지 차원에서 지속가능성을 논의하고 있기도 하다(Munro, 1995:29-34). 이러한 논의들을 종합할 때 비교적 분명한 점은 지속가능성의 개념은 어느 특정분야에 국한된 시각과 노력이 아니라 생태계와 사회분야, 그리고 경제분야에서 삶의 질을 향상시키기 위한 각종 노력들을 포괄하는 종합적인 의미로 이해되어야 하며(Munro, 1995:34-35), 이러한 노력들은 환경, 사회, 경제적인 서비스를 모든 공동체 주민에게 제공하되 그것이 자연과 사회체계의 생명력에 위협을 주지 않는 범위내의 것이어야 한다는 점이다.

지속가능한 개발에 있어서 중요한 이슈는 현재 추진되고 있는 각종 프로그램들이 과연 얼마나 지속가능한 개발인가를 확인하는 일이다. 다시 말하면 지속가능한 개발로의 변화와 진전을 어떻게 측정하고 모니터링할 것인가의 문제가 중요한 과제로 제기된다는 것이다. 이 결과는 현재 진행되고 있는 각종 프로그램들에 피드백되어 자기수정적인 환류의 기능을 담당하기 때문에 성공적인 지속가능한 지역개발을 위해서 대단히 중요한 의미를 지닌다. 지속가능한 발전을 모니터링할 수 있는 지표는 현재의 상황을 대표적으로 표현할 수 있어야 하며, 추세를 나타낼 수 있어야 하며, 변화를 잘 반영할 수 있어야 하고, 목표치나 분기점(threshold value)을 제시하여 현재의 상태와 심각성을 알도록 하여야 한다. 따라서 지속가능한 발전을 나타낼 수 있는 지표는 환경과 경제, 환경과 건강, 환경권, 형평성, 삶의 질, 삶의 양식에 대한 영향, 소비패턴, 환경과 문화 등을 종합적으로 표현할 수 있는 광범위한 것이 되어야 한다. 그러나 지금까지 지표의 개발에 관한 연구들은 부분적으로만 이루어져 왔다.

환경지표를 활용하기 위한 노력은 1969년 미국의 국가환경정책법을 기점으로 한다. 즉, NEPA에서 환경자문위원회로 하여금 환경상태 측정을 위한 일련의 지수를 마련케 하였는데 이 임무로 말미암아 환경지표의 개발이 자극되었다는 것이다(과학기술처, 1990:6). 환경지표의 변천을 보면 [표1]과 같다.


구분	문제	규범	지표특성	지표형태
제1기 오염지표	-공해방지	개인의 생존규범	-환경기준 -복합오염형지표	개발도상국형
제2기 삶의 질 지표	-생활환경정비	사회의 기본적 생활규범	-생활질 총합지표 -civil minimum	선진국형
제3기 쾌적환경지표	-쾌적한 환경창조	주민만족도규범 경제규범	-주민만족도지표 -환경가치도 -경제평가지표 -지역개성지표	선진국형
제4기 환경자원지표	-지구생태계보전 -희귀생물종보호	창조 문화 정서규범 인류의 지속적 생존규범(지속성 안정성...) 자연과의 공생규범(윤리성, 희소성, 연민성...)	-지속적이용지표 -환경자원의 부존량	글로벌 형

과학기술처. 『환경지표의 종합체계화 기법개발 및 활용방안 연구 I』 과학기술처. 1990. p.8.

[표1] 에서 보는 것처럼 환경규범의 변천에 따라 지표의 개념도 변화해 오고 있다. 우선은 환경문제에 대한 개인의 건강을 보호하기 위한 개인의 생존규범적 성격에서 사회의 기본적 생활규범으로, 그리고 경제규범에서 창조·문화·정서규범으로 변천해 오고 있다. 이러한 규범의 변천에 따라 환경지표는 삶의 지표, 쾌적환경지표, 환경자원지표로 발전해 가고 있는데 특히 환경자원의 부존량에 대한 중요성이 강조되고 있으며 인류의 지속적 생존규범에 입각한 광범위한 지표체계로 발전하고 있음을 알 수 있다(과학기술처, 1990:7). 예를 들어 Holmberg et. al. 은 Defending the Future에서 에너지, 생태계, 정책·경제·제도, 사회·문화등 각 부문으로 부터 총 27개의 지표를 제시하고 이러한 지표의 종합이 지속가능한 개발의 흐름을 나타낼 수 있음을 주장하고 있다.

국내의 환경지표에 관한 연구도 비교적 활발한 편이다. 양병이(1995)는 도시 생활환경이 갖추어야 할 요소로 안전성, 건강성, 능률성, 쾌적성을 들고 각 요소별 지표를 사용하여 도시수준의 환경, 커뮤니티수준의 환경, 주거수준의 환경에 대한 실태분석을 시도하고 이를 종합하여 전체적인 도시환경의 질을 분석하였다(표2 참조). 그러나 연구에 사용된 지표는 필자가 의도했던 자연환경을 위주로 하는 도시환경의 질에 대한 지표라기 보다는 `삶의 질'에 관한 지표로서의 성격을 띠고 있다. 이러한 점은 도시환경에 대한 정의가 명확하게 규명되지 않은 상태에서 환경지표가 설정되었기 때문으로 판단된다. 또 이 환경지표는 지속가능한 발전이라는 개념에 입각하지 않았다는 한계를 지닌다.


	도시수준환경	커뮤니티수준환경	주거수준의 환경
안전성	교통사고율, 인구만명당 소방차수, 인구만명당소방원수, 범죄발생률, 풍수해피해인수	인구만명당 파출소수, 가로등수(가로연장당)	연탄가스중독사고율
건강성	상수도보급률, 하수도보급률, 진개수거율, 대기오염도, 수질오염도, 1인1일 평균급수량	인구만명당의사수, 인구만명당약국수, 인구만명당양노원수, 인구만명당고아원수, 소음, 토양의 질	수세식변소보급률 불량주택률
능률성	도로율, 포장율, 학급당학생수(중고), 인구만명당대중교통수단수, 보도율, 주자시설율	인구만명당시장면적, 학급당학생수(초), 인구만명당우체국수	자가용보급율 전화보급률 단열재시공주택보급률
쾌적성	주택보급률, 스포츠시설률, 문화시설보급률, 오픈스페이스율, 가로수 1주당 도로연장, 야생동물서식수	어린이놀이터보급률, 공원율, 혼합률	방당거주인원수 가구당대지면적 가구당정원면적

한편 김귀곤(1993)은 생태도시(Ecopolis)의 목적을 자연과의 공생, 적정한 물질순환의 확보와 유지, 여유있고 쾌적한 단지의 창조, 인간과 생물에 온화한 환경의 전개등 네가지로 설정하고 생태도시에 대한 평가지표를 크게 환경의 생태적 측면, 삶의 질 측면, 형평의 측면, 역할분담의 측면으로 나누고 각각의 측면에 세부적인 중간지표, 항목, 측정변수를 설정함으로써 생태도시 평가지표를 제시하고 있다(표3 참조). 이외에도 전문가 의견조사를 통하여 도시지속성 지표를 개발하여 이를 적용한 연구도 있다(김귀곤, 김훈희, 1997).


기본원칙	중간지표	항목
환경의 생태적 측면	다양성	귀중한 동식물, 자연식생, 생태적다양성
	안정성	국토의 보존, 영향예측, 1차산업보전, 환경산업육성, 공해산업축소, 환경교육
	자립성	에너지전환, 자연에너지, 에너지절약, 기상, 토지자원
	순환성	자원의 순환, 에너지의 순환, 수문, 중수재활용
삶의 질 측면	쾌적성	거리의 경관,여가공간, 친수공간
	편리성	교육시설, 문화시설, 사회복지시설, 유통시설, 정보통신시설,교통,에너지
	안전성	자연재해,도시재해,교통사고, 사회범죄
	보건성	대기오염, 수질오염, 소음,진동, 토양, 의료시설, 상수, 하수, 도시가스, 쓰레기
	사회경제성	치안, 사회병리, 인구, 소득
형평의 측면	형평성	국토의 균형개발, 계층간의 형평성, 건설, 주거수준, 도시재정
형평의 측면	개방성	주민의견수렴, 정부부처간협의, 사업자의견반영
역할분담의 측면	분담성	환경보전비용, 환경인력 기구, 환경시설, 지구환경문제

OECD는 압력-상태-반응(pressure-state-response)이라는 틀로서 환경상태의 모니터링 지표체계를 제안하고 있다. 환경에 대한 인간활동의 압력이 환경상태의 변화를 가져오며, 환경상태의 변화에 사회가 대응하는 강도와 정도를 모니터링 할 수 있는 부문별 지표들을 제시하고 있는데(O'Connor, 1995; http://www.dpie.gov.au), 구체적인 지표들은 [표4]와 같다.

	압력(pressure)	상태(state)	대응(response)
이슈	환경부하에 대한 지표	환경상태에 대한 지표	사회적 대응에 대한 지표
기후변화	이산화탄소의 방출량	-대기중농도 -지구평균	에너지강도(energy intensity)
오존층파괴	CFC소비량	대기중 CFC 농도
부영양화(eurtrophication)	질소, 인비료의 사용량	하천 BOD, DO, N, P의 농도	하수도보급률(인구기준)
산성화	이산화황, 질소산화물의 배출량	산성비의 농도(Ph, SO₄, NO₃)	대기오염감소를 위한 지출비용
유독성오염	유해성폐기물의 발생량	하천중 납, 카드뮴, 크로미움, 구리의 농도	무연휘발유의 시장점유율
도시환경의질		도시 대기중 SO₂, NO₂, 분진의 농도
생물다양성과 경관	토지이용의 변화	멸종위기의 종이 알려진 종의 수에서 차지하는 비율	전체면적중 보호구역의 비중
폐기물	생활, 산업, 핵, 유해성폐기물의 발생량		-폐기물 수거 및 처리지출비용 -재활용율(종이와 유리)
수자원	수자원 사용의 강도
삼림자원		삼림의 면적, 체적, 분포
수산자원	어획량
사막화와 토양 침식	토지이용의 변화
일반적인 지표	-인구성장률과 밀도 -GDP성장 -산업 및 농업생산 -에너지공급과 구조 -도로 교통량과 자동차량		-오염저감 및 통제를 위한 지출규모 -환경에 대한 대중여론

"A Survey of Work on Sustainablility Indicators Methodological considerations -Sustainability indicators" http://www.dpie.gov.au/dpie/cpd/survey_a.html 1998.

이와 유사하게 "인간활동-환경에의 부하-환경의 상황-대응" 체계로 지속가능성 지표체계를 제시하고 있는 연구도 있다(이동근, 1998). 한편 일본의 內藤正明와 森田恒辛은 도시환경의 건전성을 평가하는 환경지표를 구성하고 있는데 그 내용은 다음 [표5]와 같다. 이러한 환경지표의 특징은 부여받은 자연환경과 이를 이용하는 인간과의 관계, 그리고 그 결과로 나타나는 환경상태를 나타내는 지표체계가 인과관계의 관점에서 체계적으로 제시되고 있다는 점이다.


종합	중간지표	개별지표	계산방법	단위
자연혜택지표	환경자원	수량지표 녹지지표 기후지표	상수도수자원자급율 (산림면적+경지면적*0.5)/시면적 일조시간길이	% % 시간
	생물	친근생물지표 희귀생물지표 생물다양성지표	가까운 곳의 생물조사시 확인된 종의 수 특정식물군락, 천연기념물의 수 모든 생물종의 수	수 수 수
	토지구조	우수한경관지표 이용가능토지지표 수변지표	시주변 공원유형 수 경사도 8도 이하의 면적/시면적 호안선연장/시면적	수 % Km/Km2
인간과 환경과의 관계지표	환경자원이용의 건전성	절수지표 물순환지표 에너지이용지표 에너지유효이용지표 쓰레기재활용지표	시민1인당(가정용)상수도사용량 시민1인당 재사용 물의 비율 시민1인당 가정용 전력사용량 폐열회수량 등의 합계/인구 시민일인당 폐기물 재활용비율	ι/인. 일 % kwh/人日 w/인 %
	환경부하에의 크기	대기부하지표 물부하지표 토양부하지표 유해물질부하지표 토지변화도지표	NOx, SOx배출량 COD배출량 농약소비량/농비면적 유해산업폐기물 발생량/공업출하액 최근10년간의 산림, 농지초원전용율	kg/ha kg/100만 %
	환경보전창출노력	보전창조투자지표 시민생활 활동지표 환경보전자립도지표 공해방지시설정비지표 제도조직지표	시민1인당 환경보전공공지출액 시민활동참가율 폐기물의 시외처리분율 하수도정비율 제도, 행사건수	원/인 % % % 건수
도시환경질지표	환경오염	대기오염지표 수질오염지표 폐기물발생량지표 교통소음지표 민원지표	NO2, SO2, SPM에 관한 지수 공공수역의 BOD(COD)농도 시민1인당 쓰레기발생량 각종 교통소음의 환경기준초과레벨 인구당 근린공해 고발건수	kg dB 건수/천인
도시환경질지표	경관과문화	도시내의 녹지지표 친수공간지표 역사문화지표 건물의 혼잡지표 거리의 아름다움지표	1인당 시가지내 녹지면적 1인당 시가지내 친수주변 지정문화재수 시내의 DID지구 건폐율 시가지내 미관지구 등의 면적비	m2/인 m/인 수 % %

內藤正明, 森田恒辛. 『環境指標の展開』日本計劃行政學會. 1995. pp.204-205.

한편, 지방의제21의 작성과 실천을 위해 외국의 지방정부들이 구축하고 있는 지표들도 다양하다. '94 지구환경회의에 참가한 미국의 시애틀市는 "The Sustainable Seattle 1993" 이라는 보고서를 통하여 시애틀市의 지속가능한 도시발전을 위한 지표개발을 위한 노력을 소개하여 많은 주목을 받았다 (Sustainable Seattle, 1994). 즉 환경, 인구 및 자원, 경제, 문화 및 사회분야등에 걸친 약 40개의 항목으로 구성된 지속가능한 발전을 위한 지표를 개발하여 시애틀 시민에게 당면 환경문제의 심각성을 알리고 경각심을 가지게 하며 문제해결에의 참여를 유도해 내기 위하여 이용한다는 것이다. 이러한 지표의 개발은 지역사회 주민들과의 광범위한 토론과정을 거치면서 지역사회의 의견을 수렴하여 진행하고 있는데 지표는 매년 조사되어 발표될 예정이다.

이러한 환경지표의 설정을 위한 노력은 뉴질랜드의 해밀턴市에서도 활발히 추진되고 있다. 해밀턴시는 2020년의 미래상이란 환경보전의 행동계획을 자연녹지, 수자원, 대기, 폐기물, 에너지, 도시의 형태, 교통, 건강과 복지, 지역공동체의 권한증대, 농업등 각 분야에 걸친 측정가능한 지표의 개발에 대한 연구를 진척시키고 있는 것이다(Hamilton City, 1995). 한편 미국의 애틀란틱 환경센타(Atlantic Center for the Environment)의 Maureen Hart는 카테고리별로 지속가능성 지표를 광범위하게 제시하고 있는데, 대부분의 지역공동체들이 사용하고 있는 지표들은 경제, 사회, 환경, 정부의 네분야에 공통적으로 집중되고 있으며 그 이외에도 자주 사용되고 있는 지속가능성 지표들의 종류는 교육, 공공안전, 건강, 리크리에이션, 주택, 자원이용, 삶의 질, 교통, 인구 등의 분야에 광범위하게 걸쳐지고 있다.(표6 참조).


분야	종류	내용	추천 지표의 예
경제	기업	산업체의 종류와 수, 산업체에 대한 지역의 영향력	상위 5개 회사에 의한 고용, 개인소득의 배분상황, 지역에서 생산되는 음식이 그 지역에서 판매되는 양, 기본적인 생활수요를 충족시키기 위해 필요한 일의 양, 재생가능한 또는 지역에서 생산되는 자원에 대한 의존도, 근로자 월급중 훈련 교육에 투입되는 돈의 비중
	다양성	고용인과 소유자의 다양성
	고용	직업의 종류와 수, 직장위치, 실업자수
	소득	소득, 부의 배분, 빈곤계층의 수
	어린이	빈곤계층 어린이 수, 빈곤과 실업 어린이에 미치는 영향
	음식	지역에서 생산되는 음식의 양
	주택	주택의 수용성과 획득가능성
	자원이용	농장, 삼림, 토지, 어업, 에너지원, 폐기물 발생량과 처분방법
	교육훈련	노동자 재훈련 프로그램의 이용가능성
사회	Abuse	학대받는 어린이,노인의 수, 대응조치	문화행사에 참여할 수 있는 기회의 정도 고등학교 교육을 받지 못한 사람에 의한 출산 이전에 가난하였으나 이제는 재정적으로 성공하여 다른 사람을 도와주는 사람의 숫자
	어린이	어린이들에 대한 감정적, 재정적 보살핌
	귀속감	공동체에 대한 소속감의 정도
	문화	박물관,도서관, 극장, 문화행사의 빈도와 사용가능성
	다양성	이질성에 대한 수용과 장려의 정도
	임신과출산	18세 이하의 출산, 미혼모의 수
	자원봉사	지역발전을 위한 주민들의 자발적 참여정도
환경	대기	오염원과 오염의 정도	상가, 교통 결절지점에서 5분거리 이내에서의 새로운 개발 건강하거나 멸종위기에 처한 지역토종의 식물 1990년 대비 이산화탄소의 배출량 지역 초등학교에서 시행되는 환경교육프로그램의 수
	인식	환경인식을 제고시키는 효과적인 교육프로그램의 수
	생물다양성	종의 다양성과 수
	어업과 삼림	어업, 삼림, 토지의 질, 양, 관리
	지하수	지하수의 양과 질
	유해성폐기물	유해폐기물의 종류와 발생량
	일반폐기물	일반폐기물의 종류와 발생량
	토지이용	각종 토지의 질, 량, 관리
	토양	표토의 침식
	물	음용수, 지표수, 지하수의 질, 량, 관리
	습지	현존하는, 회복가능한 습지의 질, 양, 관리
정부	다양성	인종, 출신, 성 차별없는 균형된 고용	선출된 공무원의 인종, 성의 다양성 공공활동에 지역주민들의 참여정도 정부의 가족,어린이 지원에 대한 인식도
	지도력	효과적인 지도력
	참여	공동체 모든 주민들로부터의 참여
	서비스	공공서비스의 운영과 이용

Maureen Hart. 1996.10. http://www.subjectmatters.com/indicators 에서 재정리.

현재까지 개발되고 있는 지속가능성을 위한 지표체계의 대부분은 부문별 지표를 개발하고 이들을 종합하는 방식이다. 비교적 손쉽게 지표체계를 개발할 수 있다는 점과 지속가능한 개발을 위해서 경제, 사회, 환경, 정부등 어느 부분이 취약한지를 파악할 수 있게 한다는 점이 이런 유형의 지표체계가 지니는 장점이라 볼 수 있다. 그러나 각 부문간의 관계가 유기적으로 연결되어 있지 않아 지속가능한 개발을 위한 종합적인 시각을 제시한다기 보다 여전히 부문별로 단편적인 시각에 머물게 될 우려가 있다는 한계가 있다. 이런 점에서 OECD의 압력-상태-반응 지표체계와 內藤正明과 森田恒辛의 지표체계는 그만큼 발전된 것이라 보여진다. 주어진 자연환경과, 자연환경에 대한 인간의 행위, 그리고 인간행위의 결과로 나타나는 환경의 질을 인과관계의 관점에서 체계적으로 모니터링 할 수 있도록 설계되어 있기 때문이다. 그러나 이 지표체계는 어느 분야에서 지속가능한 발전에 대한 장애가 발생하고 있는지를 파악하기가 힘들다는 것이 단점이라 할 수 있다. 이렇게 보면 Maureen류의 분야별 지속가능성 지표체계, OECD, 內藤正明과 森田恒辛類의 유기적인 지표체계를 결합하는 것이 지속가능성 지표체계수립의 과제라 할 수 있다. 이 두가지 유형의 지표체계를 종합한 지속가능성 지표체계 구성요소간의 상호관계에 입각한 개념도는 [그림2]와 같다.

[그림1] 은 도시의 지속가능성은 도시의 부존환경, 도시의 경제·사회·정부부문의 지속가능성 노력의 정도, 환경부하의 크기, 그리고 환경의 질에 의하여 종합적으로, 그리고 순환적으로 결정됨을 나타내고 있다. 즉, 부존환경이 클수록 자연의 혜택이 크게 주어지는 것이므로 경제, 사회, 정부의 지속가능성은 커지게 될 것이지만 각 분야별 지속가능성을 위한 노력의 정도에 따라 그 사회가 방출하는 환경부하의 크기가 달라질 것이다. 이 환경부하의 크기는 부존환경하의 환경의 질을 결정할 것이고 이 환경의 질은 다시금 그 사회의 지속가능성을 결정짓게 된다. 이때 부존환경의 크기는 불변이 아니라 그 사회의 경제, 사회, 정부부문의 지속가능성을 위한 노력의 크기에 따라 증가될 수도 있고 감소될 수도 있는 가변적인 것으로 파악된다. 여기서 부존환경은 자연환경은 물론 역사문화환경도 포함하는 개념으로 사용된다. 이상의 개념도에 입각하여 기존의 지표체계들을 종합적으로 구성한 지속가능성 지표체계는 아래 [표7]와 같다. 지속가능성 지표체계는 부여받은 자연환경상태 분야, 경제, 사회, 정부의 지속가능성 노력 분야, 환경에 대한 부하의 크기 분야, 환경의 질분야 등 총 4개 분야의 종합지표와 11개 중간지표, 그리고 개별지표와 상세지표로 구성되어 있다. 그리고 효과난의 + 는 지속가능성에 대한 긍정적인 효과를, - 는 부정적인 효과를 가짐을 나타내고 있다.

종합지표	중간 지표	개별지표	상세지표	비고 (변수와 계산방법)	효과
부여받은 환경상태- 부존환경	환경 자원	이용가능 토지	경사도 8도 이하의 면적/행정면적 국토중 시면적 비율	개발가능면적 AREA/국토면적(=99393)	n.a +
녹지지표	임야면적/시구역총면적	FOR96/AREA	+
생물지표	시역에서 확인된 종의 수/행정면적	종의 수	n.a
경관지표	자연공원의 개소 자연공원의 면적/시면적 (국립, 도시자연공원)	NNP ANP/AREA	+
수량지표	지하수부존량/시면적	SUB/AREA	+
수변지표	하천면적 해안의 길이	RIV/AREA LOC/AREA	+
일조지표	일조시간의 길이(과거10년간 평균치)	HWS	+
문화 자원	문화재등	문화재의 수	NCS/AREA	+
경제, 사회, 정부의 지속가능성 노력	경제	산업체환경투자액	산업체환경투자액/산업체수	산업체평균환경투자액	n.a
산업체환경관리인력	산업체환경관리인력/산업체수	산업체평균환경관리인력	n.a
재활용업체	재활용업체의 수/산업체수 재활용업체의 연간처리량(ton) 재활용업체매출액/전체매출액	NRF/EST96 QRF 재활용업체매출액비중	+ + n.a
사회	노동지표	노동인구/시인구	NOL/POP96	+
주택지표	주택수/세대수	NOH/(POP96/4)	+
절수지표	전국평균1인당상수사용량/1인당 상수사용량 전국평균1인당상수사용량/연간지하수사용량(1인당)	398/QWU (1인 1일 급수량 리터, 1995) 398/(AUW/POP96)	+
폐기물재활용	폐기물재활용량/전체폐기물량(산업폐기물+일반폐기물)	QOR/(IWAS+CWAS)	+
폐기물처리자립도	폐기물처리업체처리량/폐기물발생총량	QDW/(IWAS+CWAS)	+
에너지재활용율	에너지재활용량(폐열회수등)/에너지사용량 태양열에너지활용량/에너지사용량	에너지재활용비중 태양열에너지활용비중	n.a n.a
시민의 참여율	시민단체회원의수/총시민수 지방선거투표율	n.a ROV	+
정부	환경관련공무원수	환경부서공무원(인구1000명당)	NEO/(POP96/1000)	+
환경보전투자지표	환경예산/인구	BOE/POP96	+
공해방지시설정비지표	하수처리율	RST	+
상수도보급률	상수도보급률	RWS	+
시민단체지원	시민단체지원예산액/전체예산액	시민단체지원액비중	n.a
문화재보전지표	문화재관리인력/문화재수	NCO/NCS	+
교육 및 문화예산	교육 및 문화예산액/시인구	ECB/POP96	+

종합지표	중간 지표	개별지표	상세지표 및 계산방법	비고 (변수와 계산방법)	효과
환경에 대한 부하의 크기	경제 활동 규모	인구(인구밀도)	시인구/시면적 인구증가율 지난5년간	POP96/AREA [(POP96-POP91)/POP96]/5	-
산업체	산업체수/천명 산업체증가율 지난5년간 연평균	EST96/(POP96/1000) [(EST96-EST91)/EST91]/5	-
에너지사용량	에너지사용량/인구 1인당 전력사용량	1인당 평균에너지사용량 1인당 평균전력사용량	n.a n.a
교통량	등록차량대수/시인구	VEH/POP96	-
제조업총생산비	제조업매출액/제조업체수 제조업생산액/제조업체수	MVS/MAN MGO/MAN	-
자연 환경에 대한 부하	물부하	하수발생량/시인구	SEW/POP96	-
일반폐기물부하	일반폐기물발생량/시인구	CWAS/POP96	-
유해물질부하	산업폐기물발생량/산업체수	IWAS/POP96	-
토지변화도	산림전용비율 농지전용비율	(FOR86-FOR96)/FOR86 (AGR86-AGR96)/AGR86	-
대기부하	NO₂ 배출량/인구 SO₂ 배출량/인구 CO₂ 배출량/인구	1인당 평균 NO₂ 배출량 1인당 평균 SO₂배출량 1인당 평균 CO₂ 배출량	n.a n.a n.a
토양부하	농약소비량/농지면적	농지단위면적당농약사용량	n.a
역사문화자원부하	역사문화자원훼손율	연간문화자원 훼손건 및 복구비	문화재훼손률, 복구비크기	n.a
환경의 질	자연 환경의 질 지표	대기오염지표	환경기준/NO2 농도 환경기준/SO2 농도	환경기준/NO2 (연평균치, 0.05) 환경기준/SO2 (연평균치,0.03)	+ +
이용가능한 수량의 지표	1인 1일 상수사용량 이용가능한 지하수의 양/시인구	QWU SUB/POP96	+ +
지하수 수질	(지하수개발개소-부적합지하수개소)/지하수개발개소	(NUW-NDS)/NUW	+
녹지지표	1인당 녹지면적	OPEN/POP96	+
수질오염지표	BOD 6 이하 하천의 길이	상수원수 III급수 이상	n.a
친수공간지표	1,2,3급 하천, 호소, 2급해안의 길이를 총면적에서 분할	상수원수 III급수 이상	n.a
경관 지표	건물의 혼합지표	시가화구역내 비택지(도로, 공원, 녹지등)의 면적비	OPEN/AREA	+
건물혼잡지표	시면적/대지면적	AREA/DWE	+
도시공원지표	1인당 도시공원면적	CPK/POP96	+
역사문화지표	역사 및 문화재	인구1000명당 문화재의 수	NCS/(POP96/1000)	+

주: + 지속가능성에 대한 긍정적효과 - 지속가능성에 대한 부정적효과; n.a:not available.

위 [표7]에서 제시된 지표체계는 서울시와 서울시 구자치단체, 그리고 국내도시들의 지속가능성을 평가하고 비교하기 위하여 적용될 수 있다. 여기서 지속가능성의 측정과 비교는 표준화점수(z score)를 이용하여 각 도시별로 부존환경, 경제·사회·정부의 지속가능성 노력, 환경에 대한 부하의 크기, 환경의 질을 각각 측정한 다음 이들을 종합하여 지속가능성의 정도를 종합적으로 평가하게 된다.

결측값(Missing Value)은 대도시의 자료가 포함되어 있는 자료의 성격상 평균값을 사용하는 것이 부적당하여 사례도시 측근치의 평균값을 사용하였으며 도시 지속가능성의 점수치는 해석상의 편의를 위하여 도시별로 획득된 표준화점수를 백분율값으로 환산하여 (Fractional Rank as %) 사용할 수 있다.

도시의 지속가능성의 측정을 위해서 네가지 부분의 지표들이 종합적으로 사용된다. 부존환경의 상태(S1), 지속가능성을 위한 정부, 사회, 경제분야의 노력의 정도(S2), 방출되는 오염부하의 크기(S3), 환경의 질(S4) 네가지 종합지표를 측정하고 이들을 최종적으로 다시 종합하는 형식이다 (PF1). 우리나라 80개 도시에 위의 지표체계를 적용했을 때, 4개 종합지표 분야간의 상관관계를 살펴보면 아래와 같다.


	S1	S2	S3	S4	PF1
S1	1.0000	-.1667	-.0520	-.0247	.2798^*
S2		1.0000	-.1234	.4365^**	.6097^**
S3			1.0000	-.3483^*	-.6376^**
S4				1.0000	.7678^**
PF1					1.0000

상관관계를 살펴보면 특기할만한 것은 부존환경(S1)의 풍부함이 지속가능성을 위한 노력(S2)과는 부의 상관관계를 가지고 있다는 점이다. 이것은 주어진 자연환경이 풍부할수록 이를 지키려는 노력을 증가시키기 보다는 오히려 사회, 정부, 경제부문에서 지속가능성의 노력을 게을리하는 것으로 해석할 수 있겠다. 부존환경(S1)과 환경의 질(S4)이 부의 상관관계를 가지고 있는 것은 부존환경이 지속가능성의 노력과 부의 상관관계를 가지기 때문으로 보인다. 지속가능성을 위하 노력의 정도(S2)와 오염부하의 방출량(S3)은 부의 상관관계를 나타내고 있는데 이것은 지속가능성을 위한 노력의 정도가 클수록 오염부하의 크기는 적어진다는 것을 나타내고 있으며, 오염부하의 크기(S3)와 도시환경의 질(S4)과는 부의 상관관계를 나타내고 있다. 오염부하가 커질수록 도시환경의 질이 악화됨을 나타내는 것이다. [그림1]의 개념도에 대한 설명과 일치하고 있으며 이것은 상식적인 예측과도 일치하는 결과라 할 수 있다.

부존환경이 풍부한 도시의 순
도시명	Z 값의 백분율
안성시	100
서울시	98
부산시	97
대구시	96
제주시	95
과천시	93
통영시	92
인천시	91
고양시	90
구리시	88

[표10] 경제, 사회, 정부의 지속가능성 노력에 따른 도시별 평가

지속가능성을 위한 노력이 열악한 순
도시명	Z 값의 백분율
고양시	1
용인시	2
인천시	3
서울시	5
대구시	6
대전시	7
김천시	8
안산시	10
광명시	11
평택시	12

오염부하가 큰 도시의 순
도시명	Z 값의 백분율
여천시	100
광양시	98
서울시	97
속초시	96
청주시	95
안양시	93
부천시	92
마산시	91
여수시	90
대구시	88

환경의 질이 열악한 도시의 순
도시명	Z 값의 백분율
성남시	1
부산시	2
서울시	3
의정부시	5
군포시	6
부천시	7
수원시	8
여수시	10
구리시	11
안양시	12

종합평가 - 열악한 도시의 순
도시명	Z 값의 백분율
여천시	1
성남시	2
부천시	3
의정부시	5
안양시	6
광명시	7
광양시	8
수원시	10
시흥시	11
대전시	12
서울시	23

우리나라의 6대도시에 대한 부존환경, 지속가능성의 노력, 오염부하의 양, 환경의 질을 각기 비교하고 종합적으로 평가한 결과는 아래[표13]과 같다. 특기할 만한 사실은 대도시가 부존환경은 대단히 풍부하지만 지속가능성의 노력이 극히 저조하고 오염부하의 양이 절대적으로 많아 환경의 질이 중위권에도 들지 못하고 있다는 점이다. 더욱 이들 부문별 종합지표를 합산한 도시별 지속가능성 평가에서는 모두가 상위 50%의 도시에도 들어가지 못하고 있음을 나타내고 있다.


	부존환경	지속가능성노력	오염부하의 양	환경의 질	지속가능성: 종합평가
서울시	98	5	97	4	23
부산시	97	13	60	3	43
대구시	96	6	88	27	37
인천시	91	3	68	21	25
광주시	25	18	57	25	17
대전시	63	7	86	35	12
울산시	66	23	87	20	21

도시별 지속가능성의 종합평점에 대한 부존환경(S1), 지속가능성의 노력(S2), 오염부하의 방출량(S3), 환경의 질(S4)의 회귀식은 아래와 같다.

도시 지속가능성 (PF1)= .337 (S₁)+.419 (S₂)-.412 (S₃)+.448 (S₄)

표준상관계수(Beta Weight)로 표시된 위의 회귀식을 살펴보면 우선 도시별 지속가능성의 크기는 부존환경의 상태, 지속가능성을 위한 노력, 현재 환경의 질에는 긍정적인 영향을 받고 있으나 오염물질의 부하량에는 부정적인 영향을 받고 있음을 나타내고 있다. 부존환경이 풍부할수록, 지속가능성을 위한 사회, 경제, 정부부문의 노력이 클수록, 그리고 환경의 질이 양호할수록 지속가능성은 커지겠지만 오염부하의 양이 많을수록 지속가능성은 낮아진다는 것이다. 지속가능성에 미치고 있는 각 부문별 영향력의 크기는 비슷하지만 부존자연의 풍부함보다는 오히려 지속가능성을 위한 노력, 오염부하의 방출량, 현재 환경의 질이 더 큰 영향을 미치고 있음을 알 수 있다.

본 연구에서 제시된 지표체계는 부존환경, 지속가능성을 위한 노력의 정도, 오염부하의 크기, 환경의 질을 부분별로 평가하고 이를 다시 종합함으로써 도시가 어느 부분에서 지속가능성 제고를 위한 정책적 노력을 집중하여야 할 필요가 있는지를 쉽게 알려 줄 수 있다. 예를 들면, 부존환경이 열악한 것으로 평가된 도시들은 보다 적극적인 환경창조의 노력을 통하여 녹지나 도시 및 자연공원의 확충, 그리고 문화재의 보전과 확충에 힘써야 할 것이며 지속가능성 노력이 열악한 것으로 평가된 도시들은 자원 및 폐기물 재활용, 에너지 재활용, 물절약, 교육 및 문화예산의 확대에 힘써야 할 것이다.


종합	중간지표	개별지표 및 내용	계산방법	결측치
부여받은 환경상태	환경 자원	이용가능 토지	경사도 8도 이하의 면적/시구역총면적	경사도8도이하 면적 (개발가능면적)
부여받은 환경상태	환경 자원	생물지표	시역에서 확인된 종의 수/시면적	종의 수
경제, 사회, 정부의 지속가능성 노력	경제	산업체 환경투자액	산업체환경투자액/산업체수	산업체 환경투자액
		산업체환경관리인력	산업체환경관리인력수/산업체의 수	산업체 환경관리인력수
		재활용업체	재활용업체매출액/전체매출액	재활용업체매출액
	사회	시민의 참여율	시민단체회원의 수/총시민수	시민단체 회원의 수
	사회	에너지 재활용율	에너지 재활용량(폐열회수등)/에너지사용량 태양열에너지활용량/에너지사용량	에너지재활용량 에너지사용량 태양열에너지주택보급률
	정부	시민단체지원	시민단체지원 예산액/전체예산액	시민단체지원예산액
환경에 대한 부하의 크기	경제 활동	에너지사용량	에너지사용량/시인구 1인당 전력사용량	도시별 에너지사용량, 도시별 전력사용량
	자연 환경 부하	대기부하	NO₂ 배출량/시인구 SO₂배출량/시인구 CO₂ 배출량/시인구	전국시별 대기오염물질 배출량
	자연 환경 부하	토양부하	농약소비량/농지면적	농약소비량
	역사 문화자원부하	역사문화자원의 훼손율	연간 역사문화자원 훼손건
환경의 질	자연 환경의 질	수질오염지표	환경기준/BOD농도	BOD 6이하 하천길이(상수원수III급수)
			BOD 6이하 하천의 길이	BOD 6이하 하천길이(상수원수III급수)
		친수공간지표	1,2,3급하천, 호소, 2급해안의 총길이를 시의 총면적에서 분할	3급이하 하천, 호소; 2급 해안의 총길이

또 지표체계에서 제시되고 있는 각 평가항목들은 그 자체로서 정책수단에 대한 중요한 시사점을 제공해 준다. 본 논문에서 제시된 지표체계의 많은 평가항목에 대한 자료가 아예 없다는 사실은 해당 평가항목에 대한 정책적인 노력이 거의 없었거나 아주 불충분한 자료에 입각한 정책이 행해지고 있다는 것을 의미한다. [표15]는 자료의 구득이 불가능하였던 항목들을 나타내고 있는데 결측치가 일어나는 평가항목 부분에 대한 자치단체들의 관심이 필요할 것이다.

이글의 목적은 지속가능한 발전을 위한 환경지표체계를 구축하고 이를 서울시에 적용해 보고 또, 도시별 지속가능성을 비교하는 것이었다. 지금까지의 지표체계가 부문별 지표들의 단순통합이어서 부문간의 유기적인 통합관계가 약하다는 문제를 지니고 있어 부문별 지표들을 유기적인 관점에서 통합할 수 있는 지표체계의 개발이 필요함을 지적하였고 이에 대한 대안을 제시하였다. 이러한 지표체계는 서울시와 서울시 구자치단체의 지속가능성을 측정하기 위하여 주기적으로 사용될 수 있을 것이며 그 결과치는 지속가능성에 대한 새로운 정책적인 노력으로 환류될 수 있을 것이다.

이 연구의 한계와 앞으로의 연구과제는 다음과 같다. 부문별 가중치의 문제를 본 논문에서는 언급하지 않았다. 예를 들면 부존환경, 지속가능성을 위한 사회, 경제, 정부부문의 노력, 오염부하의 량, 환경의 질 중에서 어느 항목이 얼마만큼의 중요성을 가지고 있으며 가중치를 어떻게 사용할 것인가에 대한 논의를 하지 않았다는 점이다. 그러나 가중치의 적용을 배제한 것은 의도적인 것이기도 하다. 부문별 중요도에 대한 평가는 지역주민의 의사에 입각하여야 할 것인데 이러한 평가는 필연적으로 지역별로 상이하게 나타나게 마련이다. 논문에서는 이를 취급하지 않음으로써 모든 분야의 가중치를 동일한 것으로 하였다. 다만 도시주민의 의사가 결집된다면 지표체계에 대한 가중치의 적용은 별 어려움이 없이 이루어질 수 있을 것이다.

마지막으로 본 논문에서 도시별 지속가능성의 평가는 표준화점수(Z score)를 사용하였기 때문에 절대적인 평가가 아닌 상대적인 평가라는 한계를 지닌다. 이러한 상대적 평가에 입각한 지속가능성의 측정이 가지는 근본적인 한계는 한 도시의 지속가능성 평가점수가 100점이라 하더라도 절대적 의미에서 지속가능성이 100% 달성되고 있다는 것은 물론 아니며 단지 다른 도시와 비교할 때 가장 앞서고 있다는 의미밖에 가지지 못한다는 점이다. 따라서 아무리 한 도시의 지속가능성이 형편없다 하더라도 타 도시들보다 양호한 상태이기만 하면 그 도시의 점수는 100점으로 평가될 수 있다는 것이다.

상대적인 지속가능성의 평가가 절대적인 평가로 발전하기 위해서는 각 도시나 지역이 지닌 환경의 한계용량이나 지역 및 도시 주민이 설정한 목표치와 비교한 평가가 이루어져야 할 것이다. 그러나 이러한 환경용량이나 목표치는 지역이나 도시의 환경상태에 따라, 그리고 지역주민의 의사에 따라 제각기 다르게 나타나기 때문에 개별적인 평가가 이루어져야 가능해질 것이다. 결국 본 논문에서 제시된 지표체계는 지역의 환경용량이나 도시주민이 합의하는 목표치와의 연계를 통하여 도시별 절대적인 지속가능성의 정도를 모니터링할 수 있는 지표체계로 발전될 수 있을 것이다.

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