환경과생명

계간 환경과생명 2002년 봄호 (74쪽-87쪽)

한국에서 녹색정부의 가능성과 조건

문태훈 (중앙대학교 도시및지역계획학과)

1. 서론

우리가 원하는 정부는 어떤 정부인가? 우리는 어떤 나라를 만들어가기를 원하고 있는가?

나라가 일제에 강점 당했던 시절 우리는 내 손으로 만든 정부로 독립된 나라를 만들기를 원 했었다. 해방 후 남북의 분단과 정치적 혼란, 경제적 어려움에 시달리면서 우리는 민주적이 고 경제를 성장시켜 잘사는 나라를 만드는 정부를 원하였다. 정부가 우리나라를 민주적인 국가, 정치적으로 경제적으로 부강한 통일 국가를 만들어나가기를 희망하였던 것이다. 우리 의 이러한 희망은 남북통일을 제외하고는 대체로 달성되었다. 주권은 회복되었고, 독재정치 는 극복되었으며, 초근목피로 연명하던 절대적 가난의 굴레에서 벗어나 무역규모 세계10위 권의 경제대국으로 성장하였다. 그러면 우리는 지금 "그때" 보다 행복한가? 그때는 걸어다 녀도 행복했었으나 지금은 차를 타고 다녀도 불만스럽기만 하지는 않은가? 그때는 전차나 버스를 타지 않고…먼지나 흙탕물이 튀는 길을 천천히 걸어서 다녔으나 요즘은 자동차로 달 려가면서도 경적을 울려대고, 한 발짝 앞서 가려고 안달하지 않고 있는가? 우리가 원하는 삶의 모습은 어떤 것인가? 그리고 우리가 원하는 정부와 국가의 모습은 어떤 것인가? 과연 우리에게 희망은 있는가?

2. 지탱가능한 발전과 녹색정부

산업혁명 이후 서구사회는 물질적 풍요를 삶의 최고 가치로 삼아왔으며 발전은 곧 물질적 풍요로움의 달성을 의미하였다. 이 꿈은 비교적 성공적으로 실현되었다. 그러나 그 대가도 만만치가 않았다. 지나친 물질적 풍요의 추구는 국가간, 지역간의 격차를 확대시켰고, 빈부 격차를 심화시켰으며, 삶의 터전인 자연환경을 파괴하였다. 물질만능주의는 전통과 역사를 소홀하게 하였으며, 함께 사는 공동체적인 삶의 기반을 약화시키면서 타인에 대한 배려보다 는 개인의 이익만을 우선적으로 추구하는 메마른 삶의 모습으로 사회를 변화시켰다. 발전의 궁극적인 목표가 인간의 삶을 보다 풍요롭게 하기 위한 것인데 발전이 인간 삶의 기반인 자 연환경을 파괴하고, 약자를 외면하고, 전통과 역사를 소홀히 하고, 고유의 문화를 외면하고 자신의 뿌리를 망각하게 하는 발전이라면 그러한 발전이 우리에게 무슨 의미가 있겠으며 왜 그러한 발전을 계속 추구해야 하겠는가? 우리는 물질적 풍요로움만을 추구하지는 않는다. 물질적 풍요로움만이 아니라 깨끗하고 잘 보전된 건강하고 아름다운 자연환경 속에서, 그리 고 우리의 전통과 문화의 뿌리위에서 더 높은 문화와 예술을 창달하고, 타인과 약자를 배려 하며, 함께 고민하고 같이 행동하며, 더불어 살아갈 수 있는 그러한 사회를 지향하는 발전을 우리는 원하는 것이다.

1992년 리우정상회담이나 1995년 코펜하겐의 사회개발정상회담의 정신은 바로 이러한 발전 을 지탱가능한 발전이라 명명하였으며 앞으로 인류가 추구해야 할 이상적인 발전의 모델로 천명한 것이었다. 급속한 성장기를 거치며 서구사회가 내비친 수많은 문제점을 단기간에 경 험하고 있는 우리에게도 지탱가능한 발전은 성장위주의 발전모델에 갈음하여 새로운 국가발 전모델로 추구해야 할 대안적 발전모델이다. 그러나 지탱가능한 발전은 과거 성장위주의 발 전모델이 정부주도의 성장정책에 의존했던 것과는 달리 사회구성체의 광범위한 참여를 필요 로 한다. 여기서 우리는 녹색거버넌스와 녹색정부의 필요성에 직면한다.

녹색정부란 지탱가능한 발전을 추구하는 정부를 지칭한다. 다시 말하면 녹색정부란 지탱가 능한 발전에 대한 광범위한 사회적 인식과 합의를 바탕으로 정부의 모든 정책과정과 정책내 용에 지탱가능한 발전을 추구하는 것을 우선적인 가치, 목표, 내용으로 삼고 이의 실현을 위 하여 각 사회구성체들과 같이 노력하는 공동체적 정부이다. 공동체적 정부라는 의미에서 녹 색정부의 국정운영은 녹색거버넌스(Green Governance)를 전제로 한다.

녹색거버넌스란 지탱가능한 발전을 위하여 사회 각 구성원과 단체들이 긴밀히 연계된, 네트 워크 구성과 분산된 권력체제에 기초하는 국정운영을 의미한다. 지탱가능한 발전을 달성하 기 위하여 정책구상의 단계에서부터 결정과 집행, 그리고 평가와 환류의 과정에 이르는 일 련의 정책과정들이 사회를 구성하고 있는 모든 행위 주체들의 공존 또는 공생 중심의 네트 워크 구성에 기초하는 보다 민주화된 국정운영이라는 의미를 지니게 되는 것이다. 여기서 우리는 지탱가능한 발전을 추구한다는 것이 환경문제를 넘어서 경제와 사회 모든 분야를 대 상으로 하는 광범위한 개혁적 작업임을 알 수 있다. 과연 우리에게 희망은 있는가? 우리가 극복해야 할 문제는 무엇인가?

3. 녹색정부를 향한 우리정부의 제약과 문제점

한 사회가 지탱가능하게 되기 위해서는 경제적 발전과 사회적 발전을 같이 달성하고 있어야 할 뿐 아니라 이러한 발전이 경제적 사회적 발전의 궁극적인 기반이 되는 환경을 훼손하지 않는 발전이어야 한다. 경제, 사회, 환경 세 개의 축이 병행하여 같이 발전하는 사회가 이상 적인 지탱가능한 사회의 상태라는 것이다. 우리의 문제는 경제축의 이상 비대가 환경 및 사 회축의 발전을 구조적으로 제약하고 있다는 점이다.

외환위기를 맞기 전까지 한국경제는 지난 4세기동안 급속한 경제성장을 거듭해왔다. 그 덕 분에 우리는 1960년대 초 1인당 국민소득 60달러에서 1997년 1인당 1만불이 넘어가는 눈부 신 소득증가를 달성하였고 "잘살기 위한" 국민적 열망을 비교적 성공적으로 달성할 수 있었 다. 그러나 바로 이러한 성공적인 경제성장은 다른 한편으로는 한국사회를 지탱가능하지 않 은 사회로 만들고 있는 여러 근원적인 유산들을 남기게 된다. 이와 더불어 세계화의 물결은 한국사회의 지탱가능한 발전에 또 다른 제약요인으로 작용하고 있다. 이러한 제약요인들을 설명의 편의를 위하여 구분한다면 국제적 차원의 제약요인, 국가적 차원의 제약요인, 지방적 차원의 제약요인으로 설명할 수 있다.

1)국제적 차원의 제약요인

세계화 논의는 1980년대 말 소련, 동독 등 공산주의 국가들이 붕괴하면서 대두되기 시작하 였다. 경제난을 극복하지 못한 것이 이들 공산국가들이 붕괴된 가장 큰 이유로 밝혀지면서 서구 자유무역주의자들은 자본주의 체제의 우월성을 소리 높이 외치기 시작하였고 1990년대 말경에는 이제 세계화는 거역할 수 없는 이념이 되어버렸다. 신자유주의 이론으로 무장한 세계화는 미국을 중심으로 한 서구 몇몇 자본주의 국가들에 의하여 새로운 세계질서의 핵심 적인 요소로 강력하게 추진되기 시작하였다. 세계화는 경제적 번영과 사회적 안정을 위하여 자유화, 규제완화, 민영화를 처방으로 제시한다.

우리나라에서 세계화의 물결은 김영삼 대통령에 의하여 1994년부터 추진된다. 그러나 소수 재벌기업으로의 경제력집중, 재벌기업과 정부의 영향권 하에 놓여있는 금융기관의 취약성 등으로 특징 지워지던 한국 경제는 결국 1997년 IMF 외환위기라는 전대미문의 국가적 환난 에 직면하게 된다.

세계화에는 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 동시에 존재한다. 긍정적인 측면으로 보면 세 계화는 우선 정부의 불필요한 규제를 없애고, 무역장벽을 철폐하게 하고, 경제적 효율성을 가져오게 하여 궁극적으로 경제적 번영을 달성한다고 주장된다. 그러나 한국정부는 세계화 의 효과에 대하여 지나치게 낙관적이었으며 세계화의 부정적인 측면을 보지 못하였다. 세계 화는 경제적 원칙에 입각하여 모든 의사결정을 내리게 하고, 경제적 효율성의 중요성을 지 나치게 과장한다. 정책결정자들은 정책이나 발전전략을 결정할 때 대부분 경제적 논리에 입 각하고 있다. 경제적 원칙이 의사결정의 가장 중요한 지침이 되는 경우 사회정책이나 환경 정책은 언제나 비효율적인 것으로 간주되고 결국은 무시되어 버린다. 모든 의사결정에 경제 적 원칙을 가장 중요하게 고려하고 경제문제를 모든 문제의 우선순위에 두는 소위 "경제주 의"(Economism) 는 빠져 나오기 힘든 함정이 된다. 특히 경제적으로 어려운 시기나 구조조 정의 시기에는 모든 정책결정에서 경제적 요인의 비중은 더욱 커지게 마련이다.

뿐만 아니라 기업간의 치열한 생존경쟁이 불가피하게 되고, 그 결과 부자와 가난한자들, 산 업부문과 비산업부문간의 격차는 더욱 벌어지게 된다. 기업사냥과 합병이 치열해지면서 소 수에 의한 부와 권력의 집중현상은 더욱 심하게 진행되고 근로계층은 널리 퍼진 실업과 직 장불안으로 점차 그 힘이 약화된다. 자연환경은 경제적 효율성이라는 이름아래 남용되면서 파괴되고 정치적, 사회적, 문화적인 모든 측면에서 그간 이룩했던 사회운동의 성과들은 점차 잠식당한다. 세계화는 민주주의를 위협할 수도 있다. 경제지상주의는 모든 다른 비경제적인 가치들을 말살해버리고, 국가주권은 국제금융기구나 세계은행 등과의 쌍무협정, WTO 체제 나 혹은 다른 지역기구들과의 다자간 협상 등으로 점차 그 영역이 축소되어 나간다. 지탱가 능한 발전을 위한 세계의 축 -경제, 사회, 환경- 중에서 오직 경제축만이 지대한 관심의 대 상이 되고 나머지 사회, 환경문제는 이러한 경향속에서 점차 간과되어 나가게 마련이다.

2)국가적 차원의 제약

(1) 성장제일주의 정책성향

지난 4세기간 한국의 경제성장 과정에서 경제성장에 대한 정부의 관심은 모든 정책의 영역 에서 일관성 있게 높은 비중을 차지하고 있었다. 물론 간헐적으로 성장일변도의 정부정책에 내부적인 비판과 자성의 소리가 없었던 것은 아니었다. 시장기구에 대한 정부의 지나친 개 입에 대한 반성은 1980년대 우리나라 경제정책 기조의 수정으로 나타난다. 즉, 정부는 1960 년대와 1970년대의 기조를 이루었던 정부주도의 경제정책을 1980년부터 민간주도의 경제정 책으로 그 기본적인 기조를 변화시킨다. 그리고 비록 급격한 변화는 아니었으나 시장기구에 대한 간섭을 점진적으로 줄여나가기 시작하였다. 이와 더불어 정부는 안정위주의 경제정책 으로 정책기조를 전환하고 그 동안 등한시하였던 복지정책, 환경정책 등을 강화하여 사회정 의를 향상시킬 것이라 선언하게 된다. 그러나 이러한 정책 기조의 선언적 변화는 그에 상응 하는 실질적인 정책변화로는 이어지지 못하였다. 경제성장에 대한 정부의 깊은 관심은 거의 모든 정책영역에서 뿌리깊이 제도화되고 있었기 때문이었다. 급속한 경제성장에 대한 정부 의 깊은 관심은 한국경제의 성장에 큰 공헌을 한 것도 사실이지만 바로 이러한 성장에의 관 심이 오히려 사회정책이나 환경정책 등 비경제정책들의 발전을 저해하는 주요한 원인이 된 것도 사실이다. 이러한 사정은 1997년 외환위기 이후 더욱 심화된다.

(2)경제력집중과 기업의 영향력 - 기업 영향력의 전방위적 증대

성장위주의 경제정책은 정부의 각종 정책에 대한 기업의 영향에서도 기인하는 바가 큰 것으 로 보여진다. 1960년대 이후 정부는 대기업을 경제성장의 견인차로 간주하여 왔다. 기업은 기업의 성장을 위하여 정부의 지원을 필요로 했고 정부는 경제성장을 위하여 기업을 필요로 했던 것이다. 정부의 정치적인 정통성이 약할수록 경제성장의 중요성은 정치적인 지지기반 의 확보를 위하여 중요하였으며 그에 따라 기업의 중요성도 그만큼 커져나갔다. 따라서 대 기업은 우리나라 발전정책의 주 수혜자였으며 대기업에 경제력이 집중되기 시작한 것도 어 찌 보면 자연스러운 결과였다. 서로를 필요로 했던 양자간의 관계는 그래서 정부-기업간의 관계에 대한 피상적인 관찰이 정부의 일방적인 우위였다는 일반적인 결론보다 더 복잡한 관 계를 보여준다. 표면적으로는 기업은 늘 정부의 명령과 지시에 따르는 충실한 경제성장의 엔진이었을지 모르나 경제성장을 달성하는 주체로서 기업은 정부의 각종 정책에 경제성장이 나 수출에 저해가 된다는 명분을 들어 강한 영향력을 행사하였다. 정부의 각종 정책에 대한 기업의 영향력은 분야별 정책에 대한 기업의 정책건의와 최종적으로 결정된 정책내용을 비 교하여 보면 뚜렷이 감지할 수 있으며 정책사례를 통해서도 알 수 있다.

대기업의 경제력 집중에 대한 문제는 늘 국민적 비판이 되어왔으며 따라서 중요한 정책의제 였다. 경제력 집중을 억제하기 위한 종합적인 대책은 1981년 독과점규제및공정거래법이 만 들어지면서부터였으나 이 법의 제정과정에만 무려 17년이라는 시간이 소요되었다는 점만 보 아도 정부의 대기업정책이 얼마나 어려운 것이었는지를 짐작할 수 있다. 그러나 법이 제정 된 후에도 정부의 정책의도는 제대로 실현되지 못하였다. 정부는 대기업으로의 경제력 집중 을 억제하기 위하여 동법에 근거한 대기업 경제력집중 억제책을 시행하였으나 결과는 미미 하였다. 정부는 지속적으로 강화된 대기업 경제력 집중억제책으로 대응하였으나 대기업으로 의 경제력 집중은 계속 강화되는 경향을 보이고 있었다.

경제력집중이 문제되는 것은 부의 불평등 구조가 심화되는데만 문제가 있는 것이 아니라 기 업의 정부에 대한 또는 사회전반에 대한 정당하지 못한 영향력이 증가할 수 있다는 점에 있 다. 오늘날 기업이 지니는 사회전반에 대한 영향력은 우리가 미처 인식하지도 못하는 분야 에까지 엄청난 힘을 발휘하고 있다. 기업은 자본력을 바탕으로 두뇌집단을 선점하고, 연구소 를 운영하며, 언론을 소유하고, 문화기관과 교육기관까지 운영한다. 기업 연구소에서 만들어 진 엄청난 분량의 각종 자료나 보고서는 정부와 사회의 중요한 정보기반이 되며 정부와 사 회를 무언중에 설득한다. 기업이 가공한 정보는 언론을 통해, 그리고 교육기관을 통해 사회 의 인식구조를 미처 깨닫지도 못하는 사이에 정보생산자에 유리한 방향으로 재편해 나간다. IMF의 환란으로 온 국민이 허덕이고 있을 때 중앙의 주요 일간지들에 모기업의 광고기사가 연일 전면광고로 나오던 사실, 그리고 IMF의 주원인이 국민의 과소비에 있었다는 기획시리 즈가 실리던 모습들을 기억한다. 정보의 생산은 정보를 접하는 대상을 설득한다. 정보를 생 산하는 자가 누군가에 따라 우리도 모르는 사이에 문제의 본질이 왜곡되는 것이다.

기업의 영향력이 정책에서 나타나는 경우는 많다. 우리나라 환경정책의 경우, 대기업의 환 경정책에 대한 정책 건의는 주로 경제성장을 저해한다는 논지가 주류를 이루고 있었고 이러 한 기업의 끈질긴 반대는 환경정책의 발전을 가로막는 주요한 요인이 되었던 것이다. 대기 업은 언제나 이들의 이해관계를 전국경제인연합회 등 경제인 이익단체를 통하여 효과적으로 정부에 전달하거나 평소 후견자의 역할을 하던 정부의 경제부서를 통하여 표출하였고 결과 는 거의 대부분이 초기 정책의 강도가 약화되거나 완화되는 것이었다. 환경부서에 이들 기 업들은 직접적으로 반대를 하기보다는 경제부서들을 통하여 간접적으로 대기업의 환경정책 에 대한 반대의견을 표출하였고 정부내에서 취약한 위상을 가진 환경부로서는 경제성장을 저해한다는 이들의 논리를 효과적으로 방어할 수 없었던 것이다. 환경규제에 대한 기업의 순응정도 역시 미약하였으며 규제의 강제집행에서 기업들은 번번히 규제를 회피하게 된다. 결과는 요란한 정부의 환경보전 의지의 표명에도 불구하고 1980년대, 심지어 1990년대까지 도 환경정책은 대체로 상징적인 정책의 정도에 머물게 된다.

3) 지방차원의 제약

지탱가능한 발전에 있어서 지방차원의 장애요인으로는 성장지향적인 정책과 제도, 지방정부 의 부족한 재정력, 규제완화의 흐름들을 꼽을 수 있다. 우선, 정책과 제도가 지탱가능한 개 발을 위한 자원의 효율적인 이용에 장애요소로 작용하고 있다. 지방정부차원에서 이러한 장 애요소들로는 지방의제21의 전략과 행동방향을 고려하지 않는 도시개발계획, 예산배정의 우 선순위 등을 들 수 있다. 1995년 지방자치제의 본격적 시행이후 개발위주의 지방자치가 많 은 환경파괴를 수반하였다는 비판은 새삼스러운 것이 아니다. 또 대부분의 지방정부들은 전 통적인 토지이용정책, 건축 및 빌딩관련 규제, 대중의 건강보호를 위한 보건정책 등을 적용 하고 있어 새로운 기술을 이용한 물, 에너지 관리의 효율성을 저해하고 있다. 국가나 광역자 치단체들이 적용하고 있는 보조금이나 경제적 유인책들은 오히려 지탱가능한 개발을 저해하 는 방향에서 이루어지고 있는 경우가 많다. 예를 들면 중앙집중적인 예산관리와 자원관리, 국가투자계획과 지방투자계획의 우선순위의 불일치등은 지탱가능한 개발을 위한 지방정부의 노력의 효과를 반감시킨다. 또 오염배출행위에 대한 느슨한 강제나 규제완화조치는 지방의 제21의 효과를 더욱 약화시킨다. 둘째, 부족한 지방정부의 재정력은 지탱가능한 개발을 위한 가장 큰 장애요인이라 볼 수 있다. 지방정부의 세수증대를 위한 각종 노력들은 중앙정부에 의하여 제한된다. 그러나 동시에 중앙정부의 각종 업무들이 지방정부로 이관되면서 지방정 부의 재정부담은 가중된다. 재정능력의 확충을 위한 중앙정부의 권한이 지방정부로 이전되 지 않는 상태에서 지방정부에 대한 사회, 환경문제의 해결을 위한 책임을 전가하는 것은 새 로운 사회 및 환경문제의 해결을 위한 지방정부의 능력을 약화시킬 따름이다. 셋째, 경제회 복을 위한 규제완화의 흐름은 지탱가능한 개발에 중요한 장애요인이 되고 있다. 대기오염기 준, 수질기준, 폐기물감량, 공해방지 등 국가적인 차원에서의 규제기준의 확립과 강제는 많 은 분야에서 지방정부의 지탱가능한 개발을 위한 능력을 증대시킨다. 규제로 인한 문제점이 없는 것은 아니나 이것은 규제개혁의 이유가 되지 규제폐기의 이유가 되지는 못한다. 이러 한 관점에서 규제완화는 지방정부에게 지탱가능한 개발을 위한 또 다른 장애요소로 작용할 가능성이 있다. 규제완화는 사회적, 환경적인 문제를 야기하는 각종 행동들에 대한 정당성을 부여해 줄 수 있으며 이러한 문제를 야기하는 조직들에 대하여 지방정부가 책임을 물을 수 있는 입지를 약화시킬 수 있다. 이외에도 경제개방으로 인하여 가속화되고 있는 초국적 기 업들의 자본투자와 개발행위, 지방정부가 제어할 수 없는 환경친화적이지 않는 소비재의 설 계나 포장 등은 지방정부의 지탱가능한 발전을 저해하는 중요한 장애요인들이다.

4)개인차원의 제약

지탱가능한 사회를 실현하기 위해서는 생활스타일의 혁신 역시 필요하다. 지금까지 소비자 들의 소비패턴은 편리하고 안락한 생활스타일만을 추구해 왔다. 가전제품은 사용되지 않을 때에도 항상 전기가 들어와 있는 상태에 있으며, 자동차와 냉장고는 필요 이상으로 크고, 에 어컨디션은 필요 이상으로 찬바람을 내면서 사용되고 있으며 히터는 너무 덥게 사용되고 있 다. 과일과 채소는 계절에 관계없이 온실에서 재배되고 있으며 공회전 하는 자동차는 계속 늘고 있으며, 자동판매기는 24시간 모든 종류의 제품을 판매하고 있다. 이러한 생활스타일은 그것 자체로 엄청난 화석연료를 소비하게 된다. 그러나 이러한 생활스타일은 한정된 자연과 자원을 생각하면 언제까지나 지속될 수 없는 것이다. 소비자의 소비패턴은 이러한 관점에서 전면적으로 재고되어야 한다. 소비자들은 지금까지 지나치게 질 좋은 제품만을 선호해왔다. 그러나 너무 좋은 질의 제품만을 선호하는 것 역시 자원의 낭비를 가져온다. 예를 들면 10 년 전만 하더라도 화장지는 100% 재생용지를 사용하는 것이었으나 지금은 사용되는 화장지 의 대부분이 펄프 원재료로 만들어지는 화장지들이며, 재활용된 페트병은 아무런 기능상의, 건강상의 문제가 없는데도 불구하고 소비자들로부터 단지 모양이 좋지 않다는 이유만으로 외면되면서 자원을 낭비하고 있는 것이다. 지금과 같은 소비패턴이 근본적으로 바뀌지 않는 한 지탱가능한 사회의 달성은 불가능하다.

5. 녹색정부와 지탱가능한 발전을 위한 제약의 극복

일반적으로 부라는 것은 물질이나 재화가 축적된 상태를 의미한다. 그래서 부라는 것은 다 양한 물질적 재화의 풍부한 공급과 대량소비를 의미하는 것으로 흔히들 받아들인다. 그러나 진실된 부라는 것은 전혀 다른 곳에 놓여있을 수도 있다. 어쩌면 물질적 부라는 것은 우리 가 진실한 인간적인 부를 찾기 위한 수단에 지나지 않는지 모른다. 부에 대하여 이렇게 서 로 다른 의미를 부여하는 것을 우리는 여러 곳에서 찾아볼 수 있다. 부에 대한 인식이 이렇 게 서로 다르다면 어떠한 부를 얻기 원하는가에 따라 이를 취하기 위한 전략도 달라져야 할 것이다. 경제학자 케이스 그리핀(Keith Griffin)은 통화주의, 개방경제, 산업화, 녹색혁명, 재 분배, 사회주의 등 여섯가지의 발전전략을 구분하고 각 전략의 성과를 비교하였다. 결론은 어느나라에나 같이 적용될 수 있는 최선의 발전전략이란 없다는 것이었다.

1995년 덴마크의 코펜하겐에서 개최되었던 사회개발세계정상회의에서 한국의 발전모델이 다 른 개발도상국가의 모델이 될 수 있는가에 대한 논의가 전개되었다고 한다. 의장의 요청에 의하여 발제를 준비한 국제경제성장센터(ICEG:International Center for Economic Growth) 는 한국의 모델을 경제성장을 달성하고 빈곤을 극복한 가장 성공적인 케이스라고 평가하였 다. 한국 정부에서 파견된 대표 역시 한국의 모델을 다른 개발도상국가들에 모범이 되는 성 공적인 케이스로 소개하였다. 민간단체의 대표는 그러나 이 견해와 다른 의견을 제시하였다. 민간단체의 대표는 성장우선정책은 경제성장을 가져오기는 하였으나 인권의 보호, 환경보호, 계층간의 소득격차를 그 대가로 치루어야 하였으며 이러한 모델을 결코 본받아서는 안될 것 이라는 견해를 주장하였다.

한국이 빈곤을 극복하고 괄목할만한 경제성장을 달성한 것은 사실이다. 한국은 투자할 자본 이 충분하지 않았기 때문에 균형성장전략이 아닌 불균형성장전략을 택할 수 밖에 없었으며 산업부문이 농업부문보다 더 많은 이윤을 창출하는 것이었으므로 산업지향적인 성장정책을 택하였다. 또 한국은 국내시장이 협소하였기 때문에 수출지향적인 발전전략을 택하였다. 이 러한 발전전략의 선택은 그 당시의 시대적 상황으로는 불가피한 선택으로 보여진다. 그러나 문제는 우리가 어떤 발전모델을 추구했는가가 문제가 아니라 사회경제적인 여건이 변화한 후에도 여전히 기존의 성장우선 전략에 집착하였다는 데 있는 것으로 보여진다. 정부의 발 전전략은 파이를 크게 하는데는 성공적이었으나 커진 파이를 변화된 상황에 맞게 나누는 것 에는 실패한 것이다.

발전전략이 변화하는 상황에 맞게 적응하는데 실패한 것에는 많은 이유가 있을 수 있다. 정 부관료는 물론 대중의 마음속까지 거의 제도화(Institutionalization) 수준에까지 이른 경제성 장주의, 경제력 집중으로 인한 기업의 정책형성 및 정책집행에 대한 영향력의 증대, 뚜렷한 국가발전에 대한 비전 없이 정치적 정통성과 정치적 지지를 경제성과에 의존하려 했던 정치 인들의 단견이 모두 원인일 수 있다. 사실 경제적인 가치 이외의 다른 가치는 한국의 발전 과정에서 심각하게 고려된 적이 거의 없었다. 공익을 위한 비전은 없고 사익을 위한 비전만 이 횡행하였으며 신자유주의를 기반으로 하는 세계화는 이러한 경향을 더욱 가속화시켰다.

그러나 WSSD에 참여했던 NGO의 대안적 비전에서 선언하고 있는 것처럼 이러한 발전모델 은 경제력집중을 가속화시키고 기술의 힘, 제도적의 힘, 식량을 비롯한 중요한 자원에 대한 통제력을 소수의 다국적기업이나 금융기관에게 집중시키는 결과를 낳는다. 또 이러한 발전 모델은 '성장하되 직업이 없고, 근로자들의 권리를 약화시키며, 노동조합의 역할을 약화시 키며, 환경파괴를 가속화시킬 따름' 이다(http://iisd1.iisd.ca/pcdf/1995/cpendecl.htm). 그리고 사회정책의 범주를 사회적 안전망의 구축으로 축소시키고 정부의 가장 근본적인 역할을 축 소시킬 따름이다.

결국 우리는 지금까지도 여전히 지배적인 경제발전모델을 근본적으로 재검토하고 지탱가능 한 발전을 위한 우리에게 적합한 모델을 찾아내어야 한다. 세계적으로 획일적으로 적용될 수 있는 모델을 찾는 것이 아니라 모든 남녀가 평등하게 참여하는 가운데 새로운 기술은 물 론 전통적 지혜로부터도 도움을 받으며 지역 저마다의 필요에 응답할 수 있는 지역적 해답 을 찾아내야 하는 것이다.

이를 위해서 세계화에 대응하는 국가정책 방향이 우리의 가치체계와 실정에 맞게 새로이 정 립되어야 할 것이며, 국가정책 기조와 부문별 정책에 대한 국정관리의 기본적인 변화와 파 트너쉽이 형성되어야 할 것이다. 이것은 곧 경제성장 우선 정책의 방향전환이 필요하며 기 업의 사회적 책임성을 제고하기 위한 부단한 노력이 필요하다는 것을 의미한다. 또, 경제, 환경, 사회부문의 균형적 발전을 지향하는 상생적 지방자치가 실현되어야 할 것이며 지탱가 능한 발전의 중요성에 대한 인식수준을 전반적으로 향상시킬 수 있어야 한다.

가장 기본적으로는 한국에서 지탱가능한 녹색정부의 가능성을 높이기 위해서는 다음의 조건 이 갖추어져야 할 것이다.

첫째, 발전의 궁극적인 목적을 한국사회의 고유한 가치체계 속에서 새롭게 찾아낼 수 있어 야 한다. 우리는 무엇을 위하여 발전하려 하는가? 한국인이 지닌 삶과 죽음의 의미에 대한 이해, 시간과 공간에 대한 믿음, 그리고 인간이 우주와 어떤 관계속에서 존재하는 것으로 인 식하고 있는가에 대한 이해 등 우리의 가치체계에 대한 깊은 이해를 통하여 무엇이 우리가 바라는 이상적인 사회이고 무엇이 바람직한 삶인가에 대한 뚜렷한 비전을 찾아낼 수 있게 되는 것이다. 새로운 기술이나 아이디어들은 적극적으로 수용되어야겠으나 우리의 고유한 가치체계에 비추어 과연 개인과 공동체의 건전한 발전에 기여할 수 있는가의 관점에서 비판 적으로 수용되어야 할 것이다.

둘째, 경제적 지원에 모든 초점이 맞추어져 있는 정부의 역할이 재조명되어야 한다. 이 과정 에서 지금까지 등한시된 사회발전과 환경보전에 대한 정부의 역할이 증대되어 경제, 사회, 환경의 세축이 균형있게 발전할 수 있도록 정부의 역할이 재조정되어야 할 것이다. 이런점 에서 우리는 영국, 미국등의 지탱가능한 발전을 위한 노력이나 OECD에서 제안하는 정책방 향, 그리고 유럽의 각국들이 세계화에 대응하는 모습을 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 유럽연 합 회원국 15개국 중 영국, 프랑스, 독일을 비롯한 13개 회원국에서는 온건 좌파 정당이 정 권을 잡고 있다. 물론 유럽사회도 1980년 이후 신자유주의에 입각한 개혁을 추진하면서 대 규모 산업구조조정, 국가경쟁력을 제고시키기 위하여 규제완화를 비롯한 각종 정책을 집행 해 나가고 있다. 그러나 신자유주의에 입각한 개혁은 선택적으로 적용되고 있으며 그 과정 에서 정부의 힘은 약화되었다기 보다도 오히려 더 강화되는 모습을 보이고 있다. 구조개혁 을 활발하게 추진하면서 경쟁력 강화에 박차를 가하고 있으면서도 개혁과정에서 발생하는 사회적 갈등, 빈부격차의 심화, 사회적 약자에 대한 관심과 배려를 게을리 하지 않고 있는 것이다. 시장기구의 역동적인 힘을 이용한 경쟁력의 강화와 사회적 형평성과 정의를 동시에 구현하기 위하여 노력하고 있는 것이다. 유럽국가들의 세계화 방식은 철저하게 자유와 경쟁, 그리고 시장원리에 입각한 영미와는 다른 패턴을 보이고 있는 것이다.

셋째, 시민사회의 역할이 강화되어야 한다. 정부의 각 기관들의 정책형성과 집행 그리고 서 비스의 전달이 효과적이었다면, 그리고 의회가 국민의 소리를 제대로 표출해 주었더라면 지 금과 같이 많은 시민단체들이 만들어지지는 않았을 것이다. 이제 시민단체는 정부의 행위를 감시하고 잘못된 점을 비판하며 지역주민의 이익을 위한 서비스를 제공하는 중요한 역할을 담당하게 되었다. 뿐만 아니라 시민단체는 세계화의 어두운 측면으로부터 시민과 민주주의 를 보호하는 가디언의 역할도 할 수 있다. 근래에 전문적인 인사들로 구성된 독립적인 모임 에서부터 종교모임과 시민단체들로 구성된 시민사회의 영향력은 급속히 영향력이 확대되었 다. 민주적 정부가 실패한 일을 비정부기구들이 해결하는 사례가 많아졌다. NGO는 정부보 다 더 민주적인 경우가 많다. 그러나 좋은 주장이라 하여 소수에 의한 극단적인 주장은 오 히려 다수결주의 보다 더 큰 해악을 시민들에게 가져올 수 있다는 점 역시 함께 염두에 두 어야 한다. 김대중 정부 들어 일부 시민단체의 행동은 이제 막 발아된 시민운동의 폭을 그 만큼 좁혀버리는 우를 범하기도 하였다. 그러나 여전히 정책과정에 대한 시민단체의 참여는 제한되어 있다. 정부는 경제정책을 비롯한 모든 정책과정에 시민과 시민단체들의 충분한 참 여를 보장하여야 할 것이다. 이것이 가능해지기 위해서는 법적, 행정적 장치들이 제도적으로 마련되어야 할 것이다. 정당조직은 정당간의 논쟁에 이익단체들이 충분히 참여할 수 있도록 하는 구조를 만들어야 한다. 정부는 정책결정을 공개함으로써 다수에 의한 정책결정이 되도 록 유도하여야 할 것이다.

넷째, 개인의식의 변화 - 생태적 감수성의 배양과 소비생활패턴의 변화를 위한 심화된 노력 이 필요하다. 세계적, 국가적, 지방적 차원의 제약 속에서 이를 극복하고 지탱가능한 발전을 달성하는 길은 각 차원에서의 제약의 극복, 조직의 개편, 프로그램의 개선도 중요하겠으나 무엇보다도 중요한 것은 환경의 중요성에 대한 인식수준의 전반적인 향상이다. 지탱가능한 발전을 위하여 생태계, 대기, 수질, 폐기물 등 분야별 환경정책이 개선되는 것도 중요하겠으 나 더 중요한 것은 각종 정책들을 만들어내는 행정구조가 경제와 환경보전을 친환경적으로 통합할 수 있는 구조여야 할 것이다. 그러나 이러한 정책구조도 주민과 국민의식의 반영물 이라 할 수 있으므로 가장 중요한 것은 환경의 중요성에 대한 국민의식의 개선이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 가장 역점을 두어야 할 것은 환경의식 개선을 위한 교육의 지속적인 추진이라 할 수 있다. 여기서 환경의식이라 함은 환경의 중요성을 일깨우는 일반적인 교육 만이 아니라 자연생태계에 대한 친근감과 생명에 대한 깊은 외경심을 가질 수 있도록 하는 방향의 의식변화를 의미한다. 생태적 감수성을 어린시절부터 체험토록 하여 우리 미래세대 의 기본적인 가치관을 지탱가능한 발전에 대한 믿음과 가치관이 바탕이 되어나가도록 교육 시키는 것이다. 이것은 가장 느린 방법이지만 가장 확실하고 빠른 방법이기도 하다.

마지막으로, 단기적으로는 환경과 경제를 통합적으로 고려할 수 있는 통합적인 의사결정구 조의 확립, 이를 촉진할 수 있는 프로그램의 보완, 환경조직의 개편, 중앙과 지방간의 역할 분담 등을 생각할 수 있다. 영국이나 독일 등 외국에서 녹색정부 운영을 위하여 시행하고 있는 여러 시책들은 우리도 참고할 사항이 많다고 보여진다.

우리가 원하는 바람직한 삶의 모습이 지탱가능한 사회속에 있다면 정부가 해야 할 일은 지 금까지 추진해온 환경정책의 좁은 범주에 머무를 수 없다. 제약조건을 극복하고 필요한 조 건을 갖추어 나가기 위해서 정부는 환경오염을 막고 자연파괴를 예방하는 차원이 아니라 경 제정책과 사회정책의 큰 틀을 지탱가능한 발전의 구상하에 재편해나가는 작업을 시작하여야 할 것이다.

참고문헌

문태훈. 1999. 「환경정책론」. 형설출판사

안병영. 1998. "세계화를 다시 생각하는 이유 세계화와 그 신화의 극복" 「계간사상」 겨울 호.

안병영. 1998. "세계화의 도전과 민주주의" 「사회과학연구」 서울. 연세대학교

한국행정학회. 2001. 「새천년 녹색정부 구현을 위한 국가환경행정체계정립에 관한 연구」.

환경부. 2000. 「환경백서」.

환경부. 2001. 「2001 지방의제21편람」

Bartelmus, Peter. 1994. Environment, Growth and Development. NY:Routledge.

Glio, Nicolo. 1995. "Sustainablism and Twelve Other "Isms" that Threaten the Environment". Thaddeus Trzyna (eds.) A Sustainable World. International Center for the Environment and Public Policy, California Institute of Public Affairs.

저자소개

문태훈(文泰勳)

1957년생. 연세대학교를 졸업하고 뉴욕주립대학교 행정학 박사학위를 취득. 서울시정개발연 구원 도시환경부에서 책임연구원을 역임하고 현재 중앙대학교 도시및지역계획학과에서 교수 로 재직중이다. 주요 저서로 환경정책론(형설, 1997), 지속가능한 도시개발론(보성각, 1999), 시스템다이내믹스(1999, 대영문화사) 등이 있으며 주요논문으로는 "지탱가능한 발전을 위한 서울시 환경용량의 산정과 정책적 함의", "도시별 지속가능성의 측정과 도시간 지속가능성 비교연구", "한국 환경보전정책 연구 -정부와 기업간의 관계를 중심으로"등이 있다. 홈페이 지: http://post.cau.ac.kr/~thmoon