Local Agenda 21의 形成節次와 구성형식
 

문 태 훈(도시환경연구부 책임연구원)
 

1. 서론

1992년 브라질의 리우회담에서 채택된 의제21(Agenda 21)은 지구환경보전과 지탱가능한 성장을 위한 행동계획을 담은 일종의 지침서였다. 의제21은 前文, 지탱가능한 성장을 위한 사회 경제적 과제, 자원의 보전과 관리, 주요단체들의 역할 강화, 집행을 위한 수단등 크게 다섯부분으로 나누어져 있으며 전체적으로는 총40장으로 구성되어 있다. 이중 Section III의 제28장은 지구환경보전을 위한 지방정부 역할의 중요성을 강조하면서 지탱가능한 성장(ESSD: Environmentally Sound and Sustainable Development)을 실현하기 위한 지방정부의 행동계획의 기초를 아래와 같이 천명하고 있다(Quarrie, 1992:200).

"위기에 직면하고 있는 환경문제의 해결은 그 뿌리를 지방자치제의 행동에 기초를 두고 있기 때문에 지방정부의 참여와 협력이 결정적 요소이다. 지방정부는 경제적, 사회적, 환경적 하부구조를 구축하고 작동시키고 유지하고 있으며 지방환경정책과 규제책을 수립하고 그 계획과정을 평가하며 국가환경정책을 지원하고 있다. 그리고 지방정부는 주민들에게 가장 가까이 있고 친근한 정부로서 '환경적으로 건전하며 환경이 지속적으로 지탱가능한 범위의 개발을 이루기 위해서 주민들을 교육하고 조직화하며 책임을 부여하는 적극적 활동을 전개하여야 한다"(Agenda21, chapter 28).

제28장은 환경보전을 위한 지방정부의 주도적 역할을 위하여 첫째, 1996년까지 지방정부는 주민과의 협의를 거쳐 "지방의제21" 합의를 도출 할 것, 둘째, 1993년까지 국제기구는 지방정부들의 협력증진을 위한 협의과정을 주도할 것, 셋째, 1994년까지 市연합체 및 지방정부 협의회 대표는 지방정부 사이의 경험과 정보교류의 확대를 위한 협력과 조정을 강화할 것, 넷째, 지방정부는 의사결정, 계획, 집행과정에 여성과 청소년이 참여하도록 계획분야의 수행과 조정을 실시할 것을 천명하고 있다.

특히 제28장은 "협의와 공감대 형성과정을 통하여 최적의 전략을 얻기 위하여" 지방정부는 지역의 주민, 단체, 민간기업과의 대화를 통하여 지방의제21을 채택할 것을 밝히고 있다. 그러면 "협의와 공감대 형성과정을 통하여 최적의 전략을 얻기위하여" 주민, 단체, 민간기업과의 대화를 통한 지방의제21의 형성은 어떤 절차를 거치는 것이 바람직 한 것인가? 이글은 지방의제21의 형성에 있어서 따라야 할 절차와 과제를 소개하는 것이 그 목적이다. 지방의제21의 형성절차와 대비해야할 문제점들의 제기는 서울시를 비롯한 우리나라의 지방정부가 1996년까지 마련해야 할 지방의제21의 작성에 적으나마 도움이 될 것으로 기대된다.

2. Local Agenda 21의 형성절차

1) 이념적 방향과 전략의 수립

지방의제21에 대한 각국의 대응행태는 다양하다(우동기 문태훈, 1994). 그러나 영국, 일본, 미국등에서 보여지는 공통적인 특성은 지방정부가 환경보전에 결정적인 역할을 하고 있으며 지방정부의 독특하고 창의적인 행동프로그램들이 국가적인 환경정책의 형성에 중요한 영향을 미치고 있다는 점이다. 즉, 지방정부들의 다양하고 독창적인 환경보전 행동계획들의 공통분모가 국가차원의 환경정책과 지역공동체 차원의 환경정책 형성에 영향을 미치는 역동적인 상호작용의 관계로 발전해 나가고 있다는 것이다(문태훈, 1994). 이를 그림으로 표시하면 <그림1>과 같다(참조 김귀곤, 1994:24). ?

<그림1> 지방의제21과 지방환경행정

의제21 제28장

 

지속가능성을 향한 지역공동체의 환경선언과 전략

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지속가능한 개발을 위한 국가의 전략

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지속가능한 개발에 관한 지방정부 선언과 전략

 

지방정부의 독자적인 행동계획   (Local Agenda21)

 

김귀곤, 1994:24 참조

視角을 달리하여 지방의제21의 형성을 국제환경논의라는 맥락속에서 보면 위의<그림1>은 지방의제21의 형성이 지역공동체 차원에서의 방향 설정, 국가차원에서의 전략수립, 그리고 지방정부 차원에서의 전략과 구체적인 행동계획의 수립으로 이어지는 순차적인 것임을 보여주고 있다. 즉, 의제21을 기본정신으로 하는 유럽환경헌장등과 같은 지역공동체의 환경선언과 전략이 수립되고, 이러한 지역적인 환경선언의 내용과 방향이 국가적인 차원에서 수용되어 지탱가능한 성장을 위한 국가의 기본적인 전략의 수립이 있게 된다. 국가의 기본적인 전략의 구도속에서 지탱가능한 성장을 위한 지방정부의 환경선언과 전략이 수립되게 되며, 지방정부의 환경선언의 내용을 구체적인 행동계획으로 옮긴 것이 바로 지방정부의 독자적인 행동계획인 지방의제21이되는 것이다. 그러나 이미 위에서도 지적하였듯이 이러한 과정은 시간적인 우선순위를 갖는 시계열적인 과정만은 아니며 지방정부의 독자적인 행동계획이 국가의 전략수립 방향에 오히려 영향을 주는, 상호 역동적인 과정 속에서 전개되어 나간다고 보는 것이 옳다.

이렇게 보면 우리나라에서도 국가적인 차원에서의 환경선언의 마련과 지구환경보전을 위한 광범위한 전략의 수립이 필요하다 하겠으나 반드시 국가적 환경선언이 先行되어야 할 이유는 없다. 지방정부가 얼마든지 주도적인 행동을 취할 수 있는 것이며 창의성과 지역성을 충실히 반영할 수 있다는 점에서 오히려 더 바람직 스러운 것으로 생각된다. 환경선언의 마련에 광범위한 지역단체의 참여와 합의가 필수적임은 물론이다.

2)지역공동체의 참여형태

지방의제21의 작성에 있어서 지역단체의 광범위한 참여가 무엇보다도 강조되고 있다. 물론 지방정부가 지방계획과 전략계획의 수립과 관련하여 지역공동체와 협의를 해온 것은 민주사회에 있어서 긴 전통과 역사를 가지고 있다. 그러나 지방의제21의 형성에 있어서 요구되는 지역공동체의 참여는 전통적인 지방정부와 지역공동체의 협의형태와는 또 다른 형태의 참여를 요구하고 있다. 즉, 모든 참여단체가 동등한 자격을 지니면서 어느 단체도 다른 단체를 지배하지 않는 상태에서 참여가 이루어져야 한다는 점이다. 다시 말하면 지방자치단체가 지배적인 역할을 하는 상태에서의 참여확대가 아니라 지방자치단체, 청년단체, 여성단체, 과학자, 농부, 기업, 노조, 환경단체, 원주민등 의제21에서 제시된 9개 주요 참가자 그룹들이 동등한 위치를 차지하는 상태에서의 참여확대를 의미한다.

이러한 참여의 형태는 지방정부가 계란의 노른자와 같은 지배적인 위치를 차지하고 그 주변부에서 다른 구성원들이 참여하는 'fried egg'의 모형이 아니라 지방자치단체, 청년단체, 여성단체, 과학자, 농부, 기업, 노조, 원주민, 환경그룹과 같은 9개 주요단체들이 완전히 동등한 상태에서 마치 진주목걸이에 아홉개 진주가 원형을 이루는 것과 같이 모두가 동등한 자격으로 참여하는, 'string of pearls'모형의 참여를 강조하고 있다는 것이다(김귀곤, 1994:33-35). 지역시민단체, 지역기업, 지방정부가 동등히 참여하는 지역포럼의 결성이 필요한 것도 이러한 맥락속에서라고 보여진다.

3) 지방의제21의 형성절차

<그림2>는 영국의 자치구 레드브리지(London Borough of Redbridge)에서 지방의제21이 형성된 과정을 정리한 것이다(김귀곤, 1994:36 그림에서 재인용). 약 1년 4개월에 걸쳐 진행되는 레드브리지의 지방의제21의 형성과정을 살펴보면 지역공동체 그룹들과의 반복되는 협의와 토론의 과정으로 특징지어진다.

우선 지역공동체가 광범위하게 참여하는 포럼을 형성하여 지탱가능한 성장을 위한 문제를 제기하고 인식을 제고시킨다. 이어서 워크숍을 통하여 지탱가능한 성장에 대한 구체적인 개념과 지역 핵심단체들을 파악하고 추진해야 할 이슈를 설정한 후, 추진방법들이 논의된다. 지역단체들과의 협의와 토론은 물론 개인들과도 반복적으로 협의와 토론을 거치면서 지방의제21이 형성되는데 그 주된 내용은 지방정부를 비롯한 지역단체를 비롯하여 주민이 실천해야 할 행동계획들이 구체적으로 포함되게 된다.

이러한 행동계획의 작성은 지역단체의 광범위한 참여와 실천을 前提로 하는 것인데 이의 성공여부는 지역공동체들 의 참여속에서 개발된 환경지표와 환경지표에 입각한 정기적인 환경보고서에 의하여 확인된다. 환경보고서에 의하여 지탱가능한 목표

<그림2> A Model for Processing Agenda 21 in Redbridge

〃

+---------------+

+--------+-------------------------------------------------+

| ? By Year 2000 |

| 환경지표의 개발 -----------------、 환경보고서 |

| 〃 | |

| | ? |

| 감시와 평가 。----------------- 변화의 메카니즘을 제시 |

+----------------------------------------------------------+

달성을 위하여 지방정부와 지역공동체의 환경행동이 어느정도의 진척을 가져오고 있는지가 평가된다. 또, 정기적인 환경보고서는 새로운 변화의 메카니즘을 제시해주게 된다. 이는 환경상태에 대한 평가는 곧바로 보다 적극적인 환경정책의 형성을 위한 출발점이 되며 환경행동에 대한 감사와 평가가 어느 부분에 어떤 구체적인 환경정책이 필요한가를 알려주며, 정책간의 우선순위를 설정해 주는 근본을 제공해 주기 때문이다.

<그림3>과 <그림4>는 일본 가와사키시의 환경보전계획의 형성절차와 환경보전기본계획의 구조를 나타내고 있다. 주민의 직접적인 의견 제시는 환경기본계획에 대한 의견의 표명과 年例 환경보고서에 대한 시민의 의견제출로 가능토록 하고 있다.

<그림3> 일본 가와사키市의 환경보전구도

+--+ +-、 환경정책의 ---------------、 기타조례-----------+ 시 민

|환| | 기본철학 | 〃 〃 

|경+--+ | | | 

|조| | -------------------+------------------+---+ | |공고 

|례| +-、 환경계획 。----의견----------+------------------+---+--공고--+ |의견

+--+ | 。------+ | | | |

| | ? ? ? ?

+-、 환경조정회의----+------、종합조정----------、환경대책의---、연례보고서 ------、차년도

| | (종합적인 환경조사) 추진 〃

| | 〃 |

| | | 의 

| | 환경조사를 위한 종합지침 견 

| | 〃 | 

+-、 환경정책위원회。-+------------+----------------------------------+ 

출처: Kawasaki City Basic Environmental Ordinance. 1991.
 

<그림4>가와사키시의 환경기본계획의 구조

근본적인 문제점들

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계획의 목표: 이상적인 지역환경상, 부문별 환경목표

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기본적인 정책수단들  1.강제의 수단  2.안전한 도시의 형성  3.쾌적한 사회환경의 형성  4.순환적 도시의 형성  5.환경교육의 촉진

환경개선을 위한 지침  1.지역입장에서의 환경개선을 위한 지침  2.기업의 입장에서의 환경개선지침  3.정부, 시민, 기업체의 입장에서의 환경개선지침

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+-----------------------+----------------------------+

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계획의 종합적인 촉진  계획의 통제와 촉진

 

출처: Kawasaki City Basic Environmental Ordinance. 1991.

3. 지방의제21을 위한 제도적 장치의 마련

지방차원에서의 행동계획이 주민의 참여를 보장하고 지속적인 추진력을 갖기 위해서는 이를 뒷받침 할 수 있는 제도적인 장치와 지방정부 기구가 필요하다. 일본의 경우를 보면 市政府에 환경정책자문위원회, 환경관련부서의 국장으로 구성되는 환경조정회의가 있으며, 영국의 경우를 보면 지속가능 개발팀(Sustainability Team or Green Team)등, 시정부와 시민들이 공동참여하는 상설 행정기구가 마련되어 있다.

일본의 가와사키市의 경우 市長은 시민의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련하고, 가와사키市 환경정책위원회의 자문을 얻어 환경마스터계획을 작성하도록 하고 있으며 계획 마련시에는 즉시 이를 공포하여 시민의 의견을 수렴하도록 하고 있다. 또, 환경행정의 종합적인 조정을 위하여 부시장, 환경관련부서의 시국장으로 구성되는 환경조정회의(City Environmental Coordination Conference)를 설치하여 모든 도시정책의 결정에 있어서 그것이 환경적으로 건전한 것인지를 검토하게 하고 있다.

이 이외에도 가와사키市 환경위원회는 환경행정이 종합적으로, 체계적으로 진척되고 있는지를 심사하고 조사하기 위하여 설립한 것으로 위원회는 市長이나 다른 기관에게 환경정보제출을 요구할 수 있다. 5인이하로 구성되는 同위원회는 市長이 환경관련 전문가중에서 임명하고 시의회의 동의를 얻도록 하고 있다. 또 가와사키市는 기본계획의 충실한 수행을 보장하기 위하여 현재 환경상태, 대책등에 관한 연간보고서의 작성을 의무화하고 있으며 보고서에 대한 시민의 의견제출이 가능하도록 하고 있다. 또 뉴질랜드의 웰링턴市의 경우, 지역계획의 작성은 사업자체보다는 사업으로 인한 환경에 대한 영향에 초점을 두어 작성하도록 하고 있어 기존의 도시계획 개념과는 상이한 접근을 제시하고 있다. 여기서도 물론 계획의 작성은 지역사회 주민들과의 對話, 정치가와 전문가들과의 대화, 이익단체들과의 대화, 회합등을 거쳐 작성하도록 하며 우선순위도 지역주민의 참여하에 같이 설정하도록 하고 있다.

4. 결론

외국 지방정부들의 지방의제21의 형성 절차와 이의 시행을 위한 제도적인 마련들을 보면 우리의 지방정부들이 준비해야 할 과제들은 명백해 진다. 무엇보다도 먼저 지방의제21이 무엇이며 왜 이것을 준비해야 하는가에 대한 인식의 제고가 필요하다고 볼 수 있다. 시정부는 시민단체들과의 밀접한 협조하에 지역단체들의 지방의제21에 대한 인식을 제고시키는데 적극적이어야 한다. 둘째, 이러한 인식을 바탕으로 시정부는 여러 단체들의 의견을 종합하면서 시정부와 시민들이 함께 지향하는 환경보전의 방향을 제시하는 환경선언을 작성해야 할 것이다. 이는 구체적인 행동계획 작성의 지침으로서 중요한 역할을 할 것이나 상징적으로도 큰 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 즉, 시정부의 환경보전 의지를 밝히게 되는 계기가 될 수 있음은 물론, 시민들의 관심을 제고시키는데에도 중요한 역할을 할 수 있다는 것이다. 셋째, 市政府는 다양한 집단들이 효과적으로 자신들의 의견을 정책과정에 투입할 수 있는 제도적 장치의 마련과, 합의된 내용의 성공적인 수행을 위한 제도적인 장치의 마련에 소홀하지 말아야 할 것이다.

참 고 문 헌

김귀곤. 1994. "Local Agenda21과 외국의 대응사례" 서울시정개발연구원外. {Local Agenda21과 지방정부의 대응에 관한 워크숍}.

문태훈. 1994. "지방환경행정의 국제적 동향 - Local Agenda21에 대한 지방정부의 대응을 중심으로". {지방화시대의 환경정책과 행정}. 한국환경정책학회 '94 세미나 발표 논문집.

우동기 문태훈. 1994. "서울시와 외국도시의 Local Agenda21 실천계획비교". 서울시정개발연구원外. {Local Agenda21과 지방정부의 대응에 관한 워크숍}.

Kawasaki City. 1991. Kawasaki City Basic Environmental Ordinance. (Established on Dec. 25. 1991) Kawasaki City Ordinance No. 28.

Manchester City Council Planning Department. 1994. Sustainability in Manchester: A Strategy for Action. UK, Manchester.

SDI. 1994. Sustainable Seoul Development, The City Report on the Environment.

Quarrie, Joyce. 1992. Earth Summit '92. England, The Regency Press Co.

Yokohama Shi, 1993. Agenda 21 Kanagawa Towards an Eco-Cycle Society in Kanagawa. Kanagawa Guidelines for Global Environmental Preservation. Yokohama Shi, Japan.