우리나라 政府組織의 變遷과 改編方向 小考




문태훈. 1994. 『행정개혁의 이론과 실제』 나남출판사.

노정현교수 정년기념논문집 171-190쪽



1. 서론

정부수립이후 제 6 공화국 2기에 이르는 지금까지 우리나라의 정부조직은 끊임없는 변천을 겪어 왔다. 이러한 변천은 정권의 교체와 더불어 어김없이 나타나는 현상이어서 정부조직 변천의 원인은 무엇보다도 먼저 정치의 변화에서 쉽게 그 설명을 찾을 수 있다. 이러한 이유에서인지 대체로 '脫정치적'인 조직이론의 관점에서 우리나라 정부조직의 변화를 설명한 연구는 그리 흔하지 않다. 그러나 정권의 교체가 정부조직 변화의 원인이었다는 類의 설명은 정부조직이 당면하는 조직환경의 영향을 지나치게 무시하는 결과가 됨과 동시에 정권담당자의 합리적인 선택의 결과만을 지나치게 강조하는 설명에 그치게 된다. 그러나 이러한 설명은 균형을 잃은 설명이다. Van de Ven과 Astley의 표현을 빌리자면 '자발론적변화(voluntaristic change)'에 치우침과 동시에 '결정론적변화(deterministic chagne)'의 경향을 무시하는 결과가 된다는 것이다. 조직의 변화는 조직경영자의 자발적인 의사에 의해서 이루어지는 것도 사실이나 그에 못지 않게 변화하는 환경에 대한 적응에 불과한, 결정론적인 경우도 적지않은 것이 사실이다(Van de Ven & Astley, 1983).

이 글은 조직이론의 관점에서 우리나라 정부조직의 변천을 정리하고 이에 기반하여 정부조직의 개편방향을 제시하고자 하는 것이 목적이다. 주된 論旨는 첫째, 우리나라의 정부조직은 정치의 변화와 국민요구의 변화에 적응하기 위한 변화를 거쳐왔으나 둘째, 이러한 변화는 조직이론이 지적하고 있는 기술적환경(technical environment)과 제도적환경(institutional environment)과의 부합여부를 놓고 생각할 때 기술적환경에 주된 적응을 보인 반면 제도적환경에 대한 적응의 속도는 느렸다는 점이다. 셋째, 따라서 정부조직의 효과성을 향상시키기 위해서는 기술적환경은 물론 제도적환경에 대한 균형있는 적응이 필수적이며 특히 삶의 質이나 복지기능과 관련된 정부조직의 확대て강화가 중요하며 우리나라의 경우 後者에 대한 강조가 필요함을 주장하고자 한다.

2. 조직이론과 조직의 효과성

정부조직 개편은 조직설계의 개념을 援用하여 설명하면 정부조직의 구조와 운영과정을 개선함으로써 정부조직의 효과성을 향상시키는 여러 활동을 의미한다고 볼 수 있다(Robey, 1986:15, Mintzberg, 1983:25). 이러한 정부조직 개편은 정부조직의 특성을 조사하고 기능적인 효율성을 향상시켜 정부조직의 활력을 유지하는 여러 활동들을 포함한다. 물론 효과성의 개념은 論者에 따라 다양한 차원을 가진 복합적인 차원의 개념이지만(Cameron,1986:549) 각 조직이론들은 조직의 효과성 향상을 위한 제각기 나름대로의 방향과 지침을 제시하고 있어 정부조직 개편에 많은 시사점을 제공할 수 있다.

1) 상황이론 (Contingency Theory)

Lawrence와 Lorsch 類의 구조적상황주의이론(Structural Contingency Theory)은 조직의 효과성을 향상시키기 위한 '유일한 최상의 방법(one-best way approach)'이란 없으며 조직의 성과는 조직의 내부구조가 환경과 異質同像(isomorphic)의 관계를 확립할 때 증가한다고 주장한다. 즉 조직을 둘러싼 환경의 다양성이 조직의 구조적 분화와 일치되어야 한다는 것이다(Lawrence & Lorsch, 1967; Mintzberg, 1983). 이때 조직을 둘러싼 환경적인 요소의 변화는 조직의 구조를 변화시키는 주된 요인이 되며 조직 관리자는 환경의 변화에 조직을 '잘 적응시켜' 나가는 역할을 하게 된다. 변화의 주된 요인은 외부의 환경변화이며 조직의 변화는 이러한 환경변화에 적응하는 수동적인 변화이다 (Van de Ven and Astley, 1983:247-248). 한편, 전략적상황이론(Strategic Contingency Theory)은 환경변화에 대한 조직의 수동적인 변화로만은 조직형태의 다양성을 설명하지 못한다면서 구조적 상황주의 이론을 비판한다. 이들은 조직 변화는 변화하는 환경에 대응하는 최고결정권자들의 전략적 선택을 효과적으로 수행하기 위하여 일어나는 것으로 보고 있다 (Child, 1972). 따라서 전략적상황이론에서는 관리자의 의지와 합리성에 초점이 모아지며 외부환경의 변화에 대한 자발적 내부적응이 조직효과성의 주된 관건이 된다.

2) 조직생태論(Population Ecology Theory)

조직생태론자들은 조직은 내부적 관성과 외부적 관성의 압력에서 발생하는 구조적인 관성(structural inertia)의 힘 때문에 그 스스로는 변화할 수 없다고 주장한다(Hannan & Freeman, 1977:930-932; Hannan & Freeman, 1984). 즉, 내부적으로는 매몰비용(sunk cost), 정치적인 역학관계, 그리고 제한된 정보 때문에, 외부적으로는 조직을 둘러싼 법체계, 재정제도, 정당성 확보의 문제, 그리고 관련된 환경에 대한 제한된 정보로 인하여 구조적인 관성을 갖게 된다는 것이다. 따라서 조직구조의 변화는 기본적으로 조직群의 수준에서 환경이 변함에 따라 적자생존의 법칙에 의하여 한 종류의 조직형태가 다른 종류의 조직형태로 대체되면서 진행되는 것이어서 개별조직의 의지와는 무관하게 결정된다는 것이다. 이런점에서 조직생태론은 조직관리자의 전략적인 선택과 합리성을 강조하는 전략적 상황이론과는 대조적이다. 이들은 조직변화에 대한 외부환경의 절대적인 영향을 강조하면서 조직의 자발적인 변화 능력의 가능성을 대체로 배제하고 있다. 그러나 생태론자들은 급변하는 조직환경의 변화에 적절히 대처하고 조직의 생존능력을 향상시키기 위해서는 조직내 餘裕자원 (slack resources)과 융통성있는 비공식적인 업무과정을 확보해야 한다고 주장하고 있다 (McKelvey and Aldrich, 1983:101-128).

3) 資源依存論 (Resource Dependency Theory)

자원의존론은 조직은 조직의 생존에 필요한 자원이나 기능을 조직내부에서 모두 확보할 수 없기 때문에 이러한 자원과 기능을 공급할 수 있는 조직 외부의 요소들과 거래관계를 형성해 나간다고 주장한다(Aldrich & Pfeffer, 1976:83). 그러나 거래관계의 형성은 결국 조직과 환경간의 상호의존 관계를 발전시키고 이러한 의존관계는 조직의 입장에서 볼 때는 하나의 환경적인 제약요인으로 등장하게 된다는 것이다. 그러나 자원의존론은 기본적으로 조직의 변화는 조직내 특정인들의 의사결정의 産物로 본다 (Pfeffer, Salancik, 1978:227). 즉, 자원의존론은 조직이 외부환경의 변화와 환경으로부터의 제약에 단순히 수동적으로 적응만 하는 것으로는 보지 않는다. 오히려 조직을 통제하고 있는 조직관리자들이 조직환경과 관련한 조직내부의 활동들을 조정하면서 조직외부 자원의 확보를 위해 주도적으로 조직을 변화시켜 나가는 것으로 본다. 결국 전체적인 논의의 초점은 환경적인 제약요인이나 변화에 주어지기 보다는 조직내부로부터의 자발적인 적응에 맞추어지고 있다. 따라서 자원의존론자들에 의하면 조직의 효과성 제고를 위해서는 조직의 운영에 필요한 자원의 원활하고 안정된 흐름을 확보하고, 재화 및 서비스 교환에서 일어날 수 있는 미래의 불확실성을 감소시키고, 이에 따른 문제를 해결하기 위해 조직구조를 정비하고 관리능력을 제고해야 한다고 주장한다 (Aldrich and Pfeffer, 1976:83).

4) 제도화이론 (Institutional Theory)

이상에서 살펴본 조직이론들이 조직과 환경간의 관계를 논의할 때 주로 기술적환경(technical environment)이 조직에 미치는 영향에 중점을 두는 것과는 달리 제도화이론은 조직의 제도적환경(institutional environment)이 조직에 미치는 영향에 주된 관심을 부여하고 있다. 조직의 구조와 행태에 환경이 미치는 영향에 주목하고 있다는 점에서 이상의 조직이론들과 제도화이론은 공통점을 가지고 있다. 그러나 구조적상황이론, 자원의존론, 조직생태론들은 경쟁적인 기술적환경속에서 조직의 '능률성'의 극대화를 위하여 구조와 행태를 변화시켜 나가는 것에 주목하고 있는 반면 제도화이론은 사회에 전반적으로 통용되고 있는 가치, 절차 및 신념체계가 조직구조와 행태에 반영되는 것에 주목한다.

그러나 실제적으로 조직이 당면하고 있는 환경은 기술적환경과 제도적환경 모두이며 따라서 조직의 종류에 따라 어떤 조직은 기술적 환경에, 또 어떤 조직은 제도적환경의 영향에 더 민감하게 반응한다고 볼 수 있다 (Perrow,1985:152). DiMaggio와 Powell은 '경쟁적異質同像'(competitive isomorphism)은 시장경제속에서 존재하는 제조공장들과 같이 개방된 경쟁체제가 작용하고 있는 분야에 잘 나타나고 '제도적異質同像'(institutional isomorphism)은 학교조직이나 정부조직등과 같이 정치적 권력을 추구하거나 제도적인 정통성을 추구하는 조직에 더 적합하게 나타난다고 주장하였다(DiMaggio and Powell, 1983). 이렇게 볼 때 제도화이론은 조직의 능률성보다는 조직의 사회적인 정통성에 더 큰 관심을 부여하고 있다고 할 수 있다. 따라서 제도화 이론은 사회에서 共有되고 있는 믿음이나 가치체계, 그리고 일반적으로 통용되고 있는 절차들과 유사한, 또는 일관성있는 조직구조와 행태를 유지하는 것이 조직의 효과성 항상을 위한 관건이라 보았다 (Meyer and Rowan, 1977; Zucker, 1988). 최근의 제도화이론은 경쟁적인 환경이 존재하는 분야 보다는 정치적 권력이나 제도적 정통성을 추구하는 분야의 조직에 더 적합하다는 기존의 제도화이론에서 한걸음 더 나아가고 있다. 시장경쟁이 존재하고 기술적환경이 지배적인 분야에서도 제도화이론은 잘 적용될 수 있다는 것이다. 즉 제도적 환경에의 적응이 조직의 능률성을 감소시키는 것이 아니라 오히려 향상시킨다는 것이다(Orru, Biggart and Hamilton, 1991).

이상에서 조직의 생존력과 효과성 향상을 위한 조직이론의 시각들을 살펴보았다. 조직효과성의 향상을 위한 각 이론들의 주된 논지는 크게 두가지로 나누어 생각할 수 있다. 어느 조직이론이나 모두 환경에의 성공적인 적응이 -자발적이건 결정론적이건- 조직의 생존과 효과성 향상을 위해서 필수적임을 강조하고 있다는 점은 공통적이다. 차이점은 한부류의 조직이론이 조직의 효과성 향상을 위해서는 기술적 조직환경에의 성공적인 적응을, 다른 부류의 조직이론은 제도적환경 변화에 따른 대응성있는 조직의 변화를 그 필수적인 요건으로 들고 있다는 점이다. 이러한 논의는 그러나 배타적인 것이라기 보다는 상호보완적이다. 즉 새로운 제도화이론에서의 주장대로 제도적환경에의 적응은 조직의 기술적 환경에의 적응과 능률성을 저해하는 것이 아니라 오히려 상승효과를 일으키며 조직자체의 생존력과 효과성을 향상시킬 수 있다는 점이다. 이렇게 볼 때 기술적환경을 한 축으로 하고 제도적환경을 다른 축으로 하여 각 환경에의 적응정도를 표로 표시하면 아래와 같은 네가지 형태의 경우를 상정할 수 있다. 즉, 기술적환경과 제도적환경에의 적응 정도가 모두 높은 I영역, 兩환경에의 적응정도가 모두 낮은 III영역, 그리고 기술적환경에의 적응은 높으나 제도적환경에의 적응은 낮은 II영역, 기술적환경에의 적응은 낮으나 제도적환경에의 적응은 높은 IV영역으로 나누어 볼 수 있다. 각 영역에서 조직은 다른영역에서의 조직과 비교할 때 물론 각기 다른 행태를 보여줄 것이다. 각 이론들이 주장하는 바에 따른다면 분명한 점은 기술적 환경과 제도적환경에의 적응이 높을 수록, 즉 I영역으로 조직이 변화해 나갈수록 조직의 생존가능성은 물론 효과성이 향상될 것이라는 것이다. 결국 조직의 생존과 효과성의 향상을 위해서는 기술적환경은 물론 제도적환경의 변화에도 잘 적응해 나갈 것이 요구된다는 점이다.

표1. 환경적응에 따른 조직의 효과성과 생존가능성

기술적환경

H

I

g

h

II

I

L

o

w

III

IV


Low

High

제도적 환경


그러면 다음에서는 우리나라의 정부조직이 이상의 네가지 영역에서 어떤 변화의 모습을 거치면서 변화해 왔는지를 살펴보기로 한다.

3. 한국 정부조직의 변화

해방이후 우리나라 행정기능의 주된 흐름은 1950년대는 체제형성 및 유지기로 행정의 주된 기능이 치안 및 질서의 유지에 있었고 1960년대와 1970년대에는 경제성장기로 경제성장을 지원 또는 주도하는데 있었으며(박동서, 1992), 1980년대 이후에는 민주주의의 성장을 바탕으로 지속적인 경제성장과 복지사회로의 移轉을 준비하는 단계로 볼 수 있을 것이다. 이러한 행정기능의 변화를 관료제의 유형변화의 관점에서 보면 1950년대의 체제유지형 관료제, 1960년대와 1970년대의 발전주의 관료제, 그리고 1980년대 이후부터는 복지관료제에로의 지향으로 볼 수 있으며(안병영, 1992), 정부역할 변화의 관점에서 본다면 1950년대의 규칙 제정자(rule maker), 1960년대와 1970년대의 지원자(supporter), 1980년대 이후 규제 및 가부장(umpire, regulator, patron)으로의 역할 변화로 볼 수 있을 것이다(조동성, 1990:68-80). 행정목표나 행정기능의 변화 그리고 정부역할의 변화등은 정부조직의 변화를 수반하였다. 전략적상황이론의 관점에서 보면 그러한 변화는 각 정권의 국가경영 전략을 효율적으로 수행하기 위한 정부조직의 변화였고, 자원의존론이나 조직생태론의 입장에서 보면 기술적환경에의 능률적인 적응을 위한 변화였으며, 제도화이론의 관점에서 보면 국민들로 부터의 정당성 확보를 위한 조직의 변화였다.

1)제 1 공화국의 정부조직과 행태

정부수립과 더불어 제정된 1948년의 정부조직법에 의하여 우리나라의 중앙행정기관은 11部 4處 3委員會로 출발하였다. 이시기에는 독립국가로서 외교, 국방의 기능이 강화되었으며 행정기능의 주된 역점은 치안과 질서유지에 주어지고 있었다 (박기영, 1987:303). 1954년에는 2차 헌법개정에 의하여 국무총리제가 폐지되고 대통령제가 강화되었으며 부흥부가 신설되고 보건부와 사회부가 통합하여 보건사회부로 되었다. 이시기의 개혁은 대통령중심의 권력체제를 강화시키고 6て25전쟁후의 경제부흥의 필요성 대처하도록 부흥부를 신설한 것이 주요한 특징이었다(서태윤, 1985:213).

그러나 제 1 공화국 정부조직의 행태는 기술적환경에의 적응도, 제도적환경에의 적응도 미약한, 집권의 영속을 위한 사회질서 유지의 도구로 나타난다. 정당의 기반없이 정권을 창출한 이승만 정권은 체제유지의 권력기반을 舊日帝時代에 근무했던 軍警官吏로 주로 구성된 식민통치의 유산인 억압적 관료기구에 의존하였으며 그 중핵기구는 경찰이었다. 이승만 대통령은 정치에 행정과 경제를 예속시키면서 '억압구조 중심'의 '체제유지형' 정부체제를 지속하였다 (안병영, 1992:90-91;박동서, 1992:96). 권력의 유지를 위한 파행적인 정치행태가 지속되고 있었고 경제는 귀속재산의 불하와 외국원조를 합리적이라기 보다는 '특혜형식'으로 정부가 몇몇 기업에 배분하는 형식을 취하고 있었다. 결국 독재와 부패가 심해감에 따라 국회와 국민은 이탈하기 시작하였고 관료엘리트와 결탁한 수입대체적 재벌이 출현하면서 산업구조는 파행적으로 형성되고 있었다. 결국 정당성과 경제문제의 해결 모두에 실패한 제 1 공화국은 제 2 공화국의 내각책임제, 양원제, 지방자치제를 기축으로 하는 장면 정권으로 대체된다 (안병영, 1992).

2)제 2 공화국의 정부조직과 행정행태

제 2 공화국하에서 행정권은 國務院에 소속되어 국무총리가 실질적인 행정권의 수반이 되었다. 國務院은 民議院에 연대책임을 지고 民議院의 불신임 결의에 의하여 총사직하도록 되었으며, 공직의 기강확립과 경찰의 중립성을 보장하기 위하여 감찰위원회가 부활되고 공안위원회가 설치되는등, 정부조직은 다양한 사회적욕구와 이익을 수용하면서 억압구조의 대폭적인 완화를 가져온다(안병영, 1992:91). 소위 국민의 민주주의에 대한 가치와 신념체계에 충실한, 제도적환경에 대한 높은 대응성을 보이기 시작한 것이다. 그러나 4.19 이후 1년 동안 2000회가 넘는 데모, 그리고 신구파간의 극심한 정치적인 갈등은 정부의 체제 및 질서유지능력을 현저히 약화시키고 있었다. 1960년 한국경제는 농업과 광업이 지배적인 산업이었으며 수출이 전체 GNP에서 차지하는 비중은 3%에 불과하였다. 수출의 대부분은 1차산업 제품으로 구성되어 있었고 1인당 GNP는 $81에 불과하였다. 억압구조는 완화되고 있었으나 "경제제일주의 정책"의 표방에도 불구하고(서태윤, 1985:219) 사회 및 경제문제는 해결되지 않았고 높은 인플레, 식량의 부족, 저임금, 실업등이 이 시기를 특징짓고 있었다 (Park, D.C., 1991:45).

3)제 3 공화국의 정부조직과 행태

1961년 5.16혁명으로 등장한 박정희 대통령은 경제성장을 최우선의 국가목표로 삼게 된다. 제 2 공화국 기간동안의 극심한 정치적 혼란과 경제적 어려움으로 인하여 국민들은 군사정권의 등장을 "현재의 상황하에서 최선은 아니지만 차선의 대안"으로 받아 들이고 있었다 (Macdonald, 1987:54; Park D.C., 1991:45-46).

5て16 혁명 이후부터 제 3 공화국下에서의 정부조직의 개편은 대통령의 권한강화와 경제개발을 위한 경제관계 부처의 강화로 특징지워진다. 1961년 5て16 혁명직후인 동년 7월에 경제기획원이 건설부의 계획기능, 재무부의 예산국, 내무부의 통계국을 흡수하면서 새로이 설립되었다. 또 동년 8월에는 내각수반실에 기획통제관실과 기획자문위원회를 신설하고 각 部て處て廳에 기획조정관실을 신설하여 국가기획제도 도입의 제도적인 토대를 마련한다 (서태윤, 1985:223-224). 1963년 제 3 공화국의 출범과 더불어 정부조직은 2院 13部 3處 6廳 7外局으로 완비되었다. 대통령 비서실과 경호실이 구성되었으며 국가재건최고회의의 중앙정보부가 대통령 직속으로 이관되었다. 또 부총리제를 두어 경제기획원장관이 이를 겸임하게 하였는데 경제기획원은 경제계획의 작성, 예산편성권등 광범위한 권한을 부여받으며 한국 경제성장의 핵심적인 견인차 역할을 해나가게 된다. 廳과 外局의 실무부서도 대폭 신설되었는데 이 역시 능률적인 경제개발과 건설을 위한 전문실무부서의 설치였다 (박영기, 1987:304).

경제성장을 위한 정부노력의 성과는 괄목할 만한 것이어서 제 3 공화국의 1, 2차 경제개발계획의 집행기간인 1961년 부터 1971년 사이 수출은 연평균 38.6%의 높은 성장을 기록하고 있었고 GNP는 연평균 8.8%의 성장을 보였으며 1962년 수출액이 GNP에서 차지하던 비중이 1%에 불과하던 것이 1971년에는 12%로 성장하고 있었다 (McDermott & Young, 1989:12). 이 기간중의 경제성장은 정부의 "재량적 명령(discretionary command)"을 수단으로 한 강력한 시장기구에 대한 개입하에 이루어지고 있었으나(Jones and Sakong, 1980; Mason et.al., 1980; Hasan, 1976) 각 산업에 대한 정부의 지원은 산업체의 수출목표 달성도에 비례하는 '중립적' 것이었고 자연히 수출산업의 구조는 전체적으로 볼 때 국제경쟁력을 반영하고 있는 것이었다(Leipziger, 1988:121). 모든 정부부서는 -비경제부서까지- "경제성장에 기여할 수 있는 정책의 개발에 여념이 없었고" 정부조직은 경제성장이라는 목표달성을 위해 능률적으로 조직되고 운영되고 있었다.

4)제 4 공화국의 정부조직과 행태

경제성장에 초점을 둔 정부조직의 능률성은 1972년 유신체제의 성립과 1973년부터 시작한 중화학공업의 추진과 더불어 그 절정에 달하게 된다. 1973년 정부조직법의 개정이후 1979년에 이르기까지 공업진흥청(1973), 공업단지관리청(1973), 국무총리소속하의 중화학공업추진위원회(1973), 특허청(1977), 동력자원부(1978)등이 신설되면서 중앙정부조직은 2院 14部 4處 14廳 4外局 2委員會로 개편되어 나가는데 행정권의 집중과 경제의 성장을 위한 "능률의 극대화"가 정부조직 개편의 논리였다.

그러나 경제성장과 국가안보를 위한 방위산업의 성장을 동시에 추구하려는 의도에서 추진된 중화학공업의 발전은 점차 그 경제적 효율성을 상실하고 있었다. 제 3 공화국 기간중 정부지원의 기조를 이루었던 수출목표 달성도에 따른 산업간에 중립적인 정부의 지원 정책은 전략적인 6개 중화학 산업에 집중되었고 산업구조는 생산의 효율화나 해외시장의 개척보다는 더 많은 정부의 지원을 확보할 수 있는 중화학 공업분야로 편향되면서 지나치게 많은 자원이 중화학산업 부분에 집중되어 과잉투자와 저조한 공장가동률을 결과하게 된다(Leipziger, 1988:122; World Bank, 1987: I-44, 48). 경제성장을 제외한 정부의 역할은 약화되고 있었고 지나친 "발전주의"에서 비롯되는 사회적 형평의 결손 때문에 체제의 정당성은 심각한 도전에 끊임없이 직면하게 된다 (안병영, 1992:93). 기술적환경에 적응하는 조직능률성의 지나친 추구는 오히려 조직의 효과성을 저해하였을 뿐만 아니라 제도적환경으로 부터도 심각한 이탈을 결과하게 된 것이다.

5)제 5 공화국의 정부조직과 행태

제 5 공화국의 등장과 전두환 정권의 등장은 3, 4 공화국의 연장선상에서 이해 될 수 있다. 즉, 1970년대 말경에는 경제규모의 급속한 확대와 산업구조의 다변화로 인하여 더 이상 정부가 효율적으로 시장기구에 개입할 수 없다는 의견이 사회각계와 정부부서내에서 제기되고 있었다 (경제기획원, 1984:55; Kim, Kihwan, 1988:14). 경제적 필요성에서 제기된 시장기구 활성화는 결국 제 3, 4 공화국과의 차별성을 부각시키고 정치적인 정당성을 확보해야 할 제 5 공화국의 정치적 필요성과 연결되면서 시장기구에 대한 정부개입의 축소와 경제안정화 정책이라는 정책기조의 변화로 이어진다(Moon, 1992:Chapter 2).

정책기조의 변화는 "정의사회구현"과 "복지사회의 건설"이라는 행정목표로 표현되었으며 정부조직적인 측면에서는 효율적인 '작은정부'를 지향하고 복지기능의 조직들이 강화되는 경향의 조직 개편으로 나타난다. 1979년 12월에는 환경청이 보사부 독립外廳으로 신설되었으며 1980년 8월에는 중화학공업추진위원회가 폐지되고 同年 10월에는 사회정화위원회가 신설되었고 1981년 4월에는 노동청이 노동부로 승격되었으며 1982년에는 체육부가 신설된다. 또 1981년 10て15 행정개혁을 통해서는 중앙행정기관의 하위조직을 大局大課의 원칙하에 통합て조정하여 그에 따른 인원의 감축및 직급의 하향조정이 이루어짐으로써 1980년까지 줄곧 증가되어 오던 정부조직과 공무원수가 처음으로 감소되게 된다 (서태윤, 1985:239-241; 박영기, 1987: 305).

제 5 공화국 정부조직의 기술적인 능률성은 긍정적인 평가를 받을 만 하다. 1970년대 말부터 야기된 정치적인 혼란은 정부의 강력한 억압적인 대응으로 물밑으로 潛水하였다. 경제적인 불안정은 경제기획원이 중심이 된 물가안정, 산업합리화, 무역자유화, 경쟁력강화로 이어지는 경제안정화 정책이 상당부분 효과를 보면서 진정국면으로, 그리고 상승국면으로 전환되게 된다. 1980년에 28.7%의 소비자물가의 상승률, -3.7%라는 1960년대 이후 처음인 마이너스 GNP 성장을 기록하던 경제상황이 1982년에는 7.1%의 소비자물가 상승률, 7.2%의 GNP성장률을 회복하게 된다. 또 1986년에는 고성장, 물가안정, 무역수지 흑자라는 세가지 경제목표를 동시에 달성하는 우리나라 경제성장의 중요한 전기를 마련하게 된다(Song, 1990:76). 소비자물가는 2.8%상승률을 보이며 안정되고 있었고, GNP 성장 12.9%, 무역수지 흑자 $42억을 기록한다. 물론 이러한 경제성장은 '국제 에너지가격의 하락', '미국 달러화의 하락', '국제 저금리' 라는 소위 3 低현상으로 인한 외부적 영향에도 힘입은 것이었으나 정부의 긴축재정정책, 금융통화억제책, 임금인상억제책등 조직적인 안정화 정책의 효과도 무시할 수 없는 것이었다 (Moon, 1988; Song, 1990).

그러나 비교적 성공적인 것으로 평가될 수 있었던 정부의 경제안정화 정책은 아리러니칼하게도 제 5 공화국의 정치적인 지지기반을 -광주항쟁으로 인한 정치적 정당성의 결여에 더하여- 더욱 약화시키게 된다. 즉 대기업에 대한 여신제한은 대기업의 불만을, 긴축재정 정책으로 인한 양곡관리기금의 삭감과 농어촌 보조금의 삭감은 농어민의 불만을, 임금억제정책은 생산성에 미치지 못하는 임금상승에 대한 노동자들의 불만을, 수입자유화정책과 금융자율화정책은 중소기업의 불만을 고조 시키고 있었다. 결과적으로 경제안정화를 위한 일련의 개혁조치들은 필요한 것이었고 또 상당한 성과를 거둔 것도 사실이었으나 이로 인한 여러 사회계층의 불만은 전두환 정권에 대한 국민의 지지도를 더욱 약화시키는 요인이 되고 있었다 (Moon, 1988).

6)제 6 공화국의 정부조직과 행태

제 6 공화국의 정부조직은 민주화의 흐름속에서 "작은정부"의 구현이라는 제 5 공화국의 기본구도를 지속한다. 환경청이 환경처로 승격하였고(1989.12) 1990년 12월에는 국토통일원이 통일원으로, 문교부가 교육부로, 체육부가 체육청소년부로, 조사통계국이 통계청으로, 중앙기상대가 기상청으로, 그리고 내무부 치안본부가 경찰청으로 개편되었다(행정쇄신위원회, 1993:70). 노태우 대통령하의 정부조직은 그러나 민주화의 물결속에서 以前의 기능적인 면에서의 능률성을 보이지는 못하였다.

1986년이 한국 경제의 전화점이었다고 한다면 1987년은 역사상 처음으로 평화적 정권교체를 경험한 한국 정치의 전환점이었다고 볼 수 있다. 1980년대 중반이후 계속 상승하던 민주화의 물결은 제 6 공화국의 출범으로 더욱 가속화 된다. 민주화 과정의 진척은 국민요구의 폭발적인 증대라는 현상으로 나타나는데 이는 1980-1986년사이 총 1,433건으로 연평균 204건이던 노동분쟁이 1987년 한해에 3,747건으로 급증하고 1988년에 1,873건, 1989년에 1,616건을 기록하고 있는데서도 나타나고 있다 (한국노동연구원, 1990:155). 의회의 권한과 독립성이 크게 강화되었고, 특히 행정부에 대한 영향력이 크게 신장되었다. 조직화된 각종 이익의 분출이 두드러지게 되었고 정부의 강압적인 통제구조 역시 크게 완화되었다 (안병영, 1992:114-115). 결국 국민의 다양한 요구사항의 증대와 민주화의 진전은 더 이상 정책과정이 몇몇 정부기관에 의하여 독점되지는 못하게 되는 결과를 가져오고 있었다 (Kim, Kihwan, 1988:10; Chung 1989:5; Steinberg, 1988:23-24; 신동아, 1990.5). 정치적 민주화는 그러나 경제성장을 같이 가져오지는 못하였다. 1986년부터 지속되던 무역흑자는 1990년 $2.2억의 적자로 반전되었고 물가상승률은 1990년 8.6%의 상승률을 보이면서 인플레의 조짐을 보이기 시작했고, 수출 증가율은 1987년 36.2%, 1988년 28.4%에서 1990년 9.8%로 둔화되고 있었다 (NSO, 1991:5). 경제사정의 악화 원인을 둘러싼 정부와 대기업간의 공방전은 서로에게 그 책임을 전가하는 양상을 보이며 대기업과 정부는 전례없는 불신의 관계로 악화되어 나간다. 국민들의 정부에 대한 평가 역시 호의적인 것만은 아니었다. 1990년 2월 민정당, 민주당, 민주공화당의 합당으로 탄생한 민자당의 합당이후 각 정파간의 심각한 정치갈등, 그리고 경제사정 악화에 대한 대처능력의 부족, 환경문제등을 포함한 사회복지에 대한 증대하는 국민들의 요구에 적절히 부응하지 못하는 약한 대응성은 제 6 공화국에 대한 국민적인 지지기반을 약화시켜나간 주된 요인이었다.

4. 조직이론의 관점에서 본 한국 정부조직 변천

행정목적의 변화는 그에 상응하는 정부조직의 변화를 수반한다. 돌이켜 보건대 우리나라의 정부조직은 주어진 행정목적의 달성에 비교적 능률적이었다. 그러나 아이러니칼 하게도 행정목적을 능률적으로 달성할 수 있었던 정부조직은 조직환경의 변화에 민감하게 적응하지 못하였다. 조직생태론자들의 논리를 빌리자면 기술적인 능률성에 지나치게 집착하게 된 결과 조직의 내부적 관성과 외부적 관성이 생겨나게 되었고 결국 제도적인 환경에의 적응이 스스로의 힘으로는 불가능해지게 된 것이다. 이렇게 보면 정부조직이 행정목표를 능률적으로 달성하지 못하였기 때문이 아니라 오히려 너무나 능률적으로 잘 달성하고 있었기 때문에 정부체제의 변화와 조직 변화의 轉機를 가져왔다는, 역설적인 설명이 성립된다. 그러나 이는 결국 기술적환경(technical environment)에 지나치게 잘 적응하는 능률적인 조직구조(tight coupling)는 제도적환경(institutional environment)의 수용에는 부적합 하였으며, 이는 조직의 효과성을 궁극적으로 저하시킨다는 제도화이론의 주장과 같은 맥락에서 이해할 수 있을 것이다. 이러한 흐름의 변화를 위에서 살핀 제도적환경에의 적응과 기술적환경에의 적응이라는 두가지 차원에서 정리하면 아래 표2와 같이 도식화 할 수 있다. 즉 제 1 공화국의 정부조직은 기술적환경과 제도적환경 모두에 약한 적응을 보였으며 제 2 공화국의 정부행태는 국민들의 민주화 열망을 수용하면서 제도적 환경에는 비교적 높은 대응성을 보이고 있었으나 기술적환경에는 낮은 적응력을 보이면서 비능률적인 조직행태를 보이고 있었다고 할 수 있다. 제 3 공화국에서는 경제성장을 향한 능률적인 정부조직과 행태로 특징지워 질 수 있으며 국민들이 "최선은 아니지만 차선의 선택"으로 정부를 받아들이고 있었고 경제성장에 대한 일반적인 합의가 형성되고 있었다는 점에서 높은 정도는 아니나 제도적환경에 대한 어느 정도의 적응성을 보이고 있었다. 그러나 이러한 제도적 환경의 수용은 제 4 공화국의 유신체제하로 들어가면서 강화되는 억압정치와 비례하면서 급격히 약화되기 시작하고 정부조직은 능률성의 극대화에 집착한다. 제 5 공화국의 정부조직은 경제안정화 정책을 성공적으로 달성하는 등 비교적 능률적이었으나 끊임없이 정당성의 문제에 직면하여야 했다는 점에서 낮은 제도적환경에의 적응을 보이고 있었다. 제 6 공화국은 민주화의 진척으로 비교적 높은 제도적환경에의 적응성을 보이고 있다고 할 수 있으나 기술적 능률성은 약화된 모습을 보이고 있었다.

표2. 조직환경과 한국정부조직행태의 변화

기술적환경

H

I

g

h



        4공화국

            5공화국


3공화국




L

o

w



        1공화국

                6공화국

                2공화국


Low

High

제도적 환경


이렇게 볼 때 제 6 공화국까지 우리나라의 정부조직은 제 2 공화국을 제외하고는 제도적환경에 대한 적응보다는 기술적 환경에 더 높은 적응과 변화를 보여왔다고 할 수 있다. 그러나 어느 한 차원의 조직환경(기술적환경)에 지나치게 높은 적응력을 보일 때는 다른 차원의 환경(제도적환경)에 대한 대응성이나 적응력이 약했다 점을 주목할 필요가 있다. 역설적으로 말한다면 기술적차원에서의 효율성을 정부조직이 극대화 하고 있었기 때문에 오히려 제도적차원의 조직환경에 민감하게 대응할 수 없었다는 설명도 가능할 것이다. 따라서 정부조직의 효과성이 향상되기 위해서는, 그리고 조직형태의 장기적인 생존을 위해서는 兩차원의 환경에 대한 적응이 최대의 효율성을 달성하는 지점이 아니라 어느 정도의 비효율성을 수반하는, 여유자원(slack resources)을 가지는 차원에서 동시에 충족되어 져야 한다는 점이다. 이러한 점은 급변하는 조직환경 속에서 조직생존을 유지하기 위해서는 어느 특정의 환경차원에 지나치게 특화하는 것 보다는 일반화의 전략이 오히려 더 유리할 수 있다는 조직생태론자들의 지적과도 그 맥을 같이 하는 것이라고 할 수 있다.

5. 결론 - 정부조직의 개편방향

제 6 공화국 2기의 문민정부는 '신한국 창조'라는 목표아래 여러차원의 개혁을 단행하며 동시에 정부조직의 개혁도 진행시키고 있다. 물론 "효율적인 작은정부"를 위한 정부기구의 축소가 그 지향점이 되고 있다. 1993년 4월에는 문화부와 체육청소년부가 통합되어 문화체육부로, 상공부와 동력자원부가 통합되어 상공자원부로 개편되었으며(행정쇄신위원회, 1993:71) 1994년 현재까지도 정부기구 축소를 위한 작업이 진행중이다.

어려운 점은 문민정부가 以前 정부의 前轍을 밟지않고 정부조직의 효과성을 최대한 살려나가기 위해서는 복지국가로의 요구나 분권화라는 제도적 차원의 조직환경은 물론 국제화, 정보화라는 기술적환경에의 요구도 동시에 충족시켜 나가야 한다는 점이다. 이러한 점에서 볼 때 지금까지 나타나고 있는 정부조직의 변화는 여전히 '기술환경-지향적'이다. 복지기능의 강화라는 제도적 환경의 요청은 국제화, 정보화라는 기술적환경의 충족을 위하여 "국제 경쟁력 강화"라는 새로운 '이데올로기' 앞에서 또 다시 우선순위에서 밀려나는 경향을 보이고 있다는 것이다. 더 우려할 점은 '기술환경-지향적'인 현재의 정부조직과 그 행태가 기술적환경에 대응하는 효율성도 그다지 높은 것으로는 평가하기가 힘들다는 점이다. 이러한 점은 정부조직의 행태가 통합되고 조정되어 일관성있고 안정된 행태를 보이지 못하고 끊임없는 불협화음이 발생하거나 부처간의 異見이 속출하면서 정책의 일관성이 결여되고 있는데서도 찾아볼 수 있다. 민주화의 결과가 정부부서내에서도 다양한 利害關係의 자유로운 표출로 이어지고 이러한 변화가 다양한 異見의 표출로 나타난다고도 볼 수 있다. 그러나 이러한 점이 사실이라 하더라도 이는 곧 그러한 변화에 대응하는 마땅한 정부조정기구가 결여된 탓이라 볼 수 있다.

따라서 다원화된 이해관계의 표출속에서 제도적환경으로부터의 정당성을 확보함과 동시에 기능적차원에서의 효율성을 유지하기 위해서는 첫째, 복지관련 정부조직의 강화가 필요하며 둘째, 다양한 조직행태를 통합て조정해 나가는 강한 조정기구의 역할이 어느때 보다도 요망된다 할 것이다. 복지사회와 분권화라는 제도적환경의 요청에 보다 능동적인 적응을 위해서는 환경, 직업안전, 소비자보호, 식품 및 의약품의 안전, 사회보장등의 기능을 담당하는 정부조직이 실질적으로 강화되어 나가야 할 것이며 1960년대 이후 경제성장과 발전의 논리에 지나치게 편향된 정부조직의 기능을 -대표적으로는 경제기획원- 이러한 삶의 質의 향상을 위한 조직의 기능과 통합하고 조정시켜 나가야 할 것이다.

이러한 점에서 그동안 유명무실했던 총리의 역할이 한때나마 적극적인 통합 및 조정자적 행태를 보였던 것은 바람직스러운 현상이었다고 보여지며 다시금 유명무실한 존재로의 회귀는 그만큼 정부조직의 큰 손실이라고 보여진다. 이에 대한 대안으로는 청와대 비서실에 복지, 분권, 국제화, 정보화등의 제도적て기술적환경 변화에 대응하는 전문 참모조직을 강화하고 다양한 정책의 통합 및 조정능력을 강화하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 그러나 현재의 비서실이 경제제일주의를 지향했던 60, 70년대의 구조와 근본적인 변화가 없으며, 그 운영체제가 "각 수석실이 대통령에 대한 '직보체제'로 움직이고 있어 옆방에서 무슨일을 하는지 알지도 못하고 알려고도 하지않는"(시사저널, 1994.5.26) 상황에서는 급변하는 환경과 異質同像(isomorphic)의 관계를 유지하는 조직구조도, 유기적인 통합て조정자적인 역할도 기대하기가 불가능하다. 기술적환경과 제도적환경의 변화에 대응하는 異質同像 참모조직의 강화와, 통합 및 조정력의 강화가 수반되는 개편이 필요하다 할 것이다.


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