제5주 행정이론의 발달
행정학 연구의 접근방법들
미시적 접근법. 거시적 접근법. 논점: 개별단위의 합은 전체와 같은가?
참고. Heinz Eulau. 관찰하는 단위인 주제단위와 설명하는 대상단위에 의한 미시, 거시의 구분
1) 역사적 접근방법
정치 행정제도의 특성을 역사적 맥락에서 분석하는 방법이다. 역사적 발생순서에 따라 그 과정을 기술한다.
초기정치학의 연구방법. ‘역사는 과거의 정치이고 정치는 현재의 역사’라는 관점. 각종정치, 행정제도가 어떻게 형성되어 왔는지를 인식하는 수단을 제공해 준다. 정치, 행정사건에 대한 자세한 묘사-사례의 연구.
2)법률적, 제도론적 접근방법 - 행정학연구 초기의 방법.
법률 제도를 중심으로 행정현상을 설명하려는 접근방식.
법률 제도가 사회내에서 어떤 역할을 하는가
법률이나 제도의 발생동기, 과정, 성과등에 관한 연구
법률적연구 - 각종 정치, 행정제도에 대한 법률적 측면의 연구
제도적연구 - 입법, 행정, 사법부의 제도. 대통령의 역할, 권력, 기능등에 대한 연구.
법률, 제도적인 연구 - 입법, 행정, 사법부사이의 관계. 각 부처간의 관계. 권한과 사무의 배분등. 인사제도나 예산제도에 대한 연구.
제도 이면의 행정의 동태적인 측면을 파악하지 못한다.
cf. 신제도론자 (neo-institutional economics) - 경제적 생산활동의 결과는 경제활동과 사회를 지배하는 정치적, 사회적 제도인 일단의 규칙에 크게 달려있다는 주장. 행위상황 <-- 행위규칙, 즉 제도적 장치에 의하여 결정된다는 것. 따라서 제도론자들은 행정학자들이 관심을 가져야 하는 것은 가장 높은 성과를 가져올 수 있는 제도적 장치의 마련에 있다 (Ostrom.1991) ‘인간복지에 장애가 되는 조직적 장치는 사회적인 병리이다’
3) 관리기능적 접근방법(management functional approach)
목표의 효율적 달성을 위한 합리적 조직구조의 개편, 기획, 예산 및 인사관리를 강조하는 전통적인 행정학의 연구방법
윌슨의 “행정학연구” 이후 행정의 효율성과 생산성을 높일 수 있는 일단의 행정원리를 발견하는데 많은 관심. 예: Taylor의 과학적 관리론, Willoughby의 행정원리, Gulick의 POSDCORB, Barnard의 관리자기능론 등.
외부환경요인, 특히 정치적환경과의 관련을 등한시.
4) 생태론적 접근방법 (ecological approach)
행정체제와 환경과의 관계에 연구의 초점을 둔 접근방법이다.
1940-1950. 이념 과학기술 국민 재난 등의 요인이 행정을 결정한다는 관점.
행정이 종속변수로 취급되었다.
행정현상을 사회적, 자연적, 문화적 환경과 관련시켜 이해하려 한다. 서구행정제도가 후진국에서 잘 작동되지 않는 이유를 이러한 환경적 요소에서 구한다. 최초로 1947년 John Gaus: 국민, 장소, 기술, 욕구와 이념, 재난, 개성 등
Fred W. Riggs.
5) 행태론적 연구방법
정치, 행정제도내에서 행정인의 행위나 활동등의 행태연구에 초점
태도, 의견, 개성등도 행태에 포함한다.
가치중립성 과학적방법, 계량기법의 활용
계량적인 방법에 의하여 분석
1930년대 부터 유럽의 사회과학자들이 미국으로 유입되면서 부터 미국에 소개되기 시작한다. 1945년 Simon의 행정행태론. 1950년대 부터 1960년대 전반까지 미국의 연구경향을 풍미.
5-1) 신행정학적 접근방법(후기행태론적 접근방법)
1960년대 중반부터 비판의 대상 - 경험적보수주의, 본질이나 실체의 파악은 연구방법보다 중요하다. 급박한 사회문제의 연구에 소홀.
1960년대말 미국사회의 좌절 - 월남전의 좌절, 소수민족문제, 신구세대갈등 - 사회적 형평성에 관심
행태주의에 대한 비판. David Easton 의 후기행태주의 (post-behavioralism). “사회과학은 급박한 사회문제를 연구대상으로 삼아 그 연구결과가 사회의 개선에 기여할 수 있는 적실성있는 연구가 이루어 져야 한다” “가치의 연구도 독립된 연구의 대상”임을 주장. - 실증적 연구방법을 애용하면서도 이러한 방법을 사회적 문제의 해결을 위하여 사용할 것을 주장한다. 정책연구지향적이었다. - 바람직한 사회문제에 대한 정열. 사회의 형평성등.
6)체제적 접근방법
체제란 전체가 각 부분으로 나뉘어져 유기적인 상호관계를 맺음으로써 전체의 안정성을 유지한다는 생물학적 이론이 그 바탕
행정학에서 체제이론이란 행정조직도 하나의 유기체로서 안정을 유지하기 위하여 투입-전환-산출체제를 가지고 안정을 유지한다는 시각
체제란 고유의 기능을 가지고 있는 여러 하위체제로 구성되어 있으며 상호간 연관성을 가지고 계속 움직이며 그를 둘러싸고 있는 환경간에 상호 영향을 주고 받고 있는 것.
체제는 자기고유의 속성을 유지시키려는 성향을 가지고 있다. 이를 恒常性 (homeostasis)라 한다.
T. Parsons 파슨즈는 하위체제의 네가지 기능은 적응(adaptation), 목표달성(goal attainment), 통합 (integration), 유형유지 (pattern maintenance)기능으로 분류.
투입 - 체제 - 산출
<
환경
정치현상과 행정현상에 체제이론의 도입 - 데이비드 이스턴, 샤칸스키 (Ira Sharkansky).
정태성과 현상유지적인 성격 - 후진국의 급속한 발전을 설명하는데 부적합. 즉 행정의 환경에 대한 독립변수적인 영향을 잘 설명하지 못한다.
7) 공공선택론적 접근방법
소비자선택이론-집단으로서의 공공이 행정을 효용에 근거해서 가장 합리적인 선택을 할 수 있도록 함에 목표를 두고 있다는 관점
공공선택론은 정치경제학에 바탕을 두고 있다.
정치경제학이란 정치현상을 경제현상과 동일하게 소비자의 효용을 극대화하기 위한 선택이론에 적용시키고자 하는 정치학의 한 분파이다.
V. Ostrom, E. Ostrom, Dennis Mueller등 - “비시장적 의사결정의 경제학적 연구”, “정치학에 경제학을 응용하는 연구”
공공선택론은 정부를 공공재의 생산자이며, 시민들은 공공재의 소비자. 시민의 편익을 극대화 할 수 있는 서비스의 공급과 생산은 공공부분의 시장경제화를 통해서 가능하다고 주장한다. 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 관료제는 시민의 요구에 민감하게 반응을 보일 수 없는 제도적 장치이며 조직화된 압력단체의 영향하에 공공서비스를 독점적으로 공급하고 소비자인 시민의 선택을 억압한다는 것이다. 따라서 관료제 조직은 공공서비스의 공급과 생산에 바람직한 제도적 장치가 되지 못하며 정부의 각 수준에 맞는 분권적이고 다양한 규모의 제도적 장치가 마련되어야 한다고 본다. --- 신제도론적 접근이라고도 한다.
시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고 경쟁을 통하여 서비스를 생산하고 공급하게 함으로써 행정의 대응성을 높일 수 있다고 주장. ex. School district.
이러한 공공선택이론은 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 반응할 수 있는 제도적 장치를 마련하는데 관심을 나타내고 있어 민주행정의 구현이란 점에서 높이 평가될 수 있다.
그러나 모든 선택이 경제적 선택만은 아니라는 점.
8)현상학적 접근방법 (phenomenological approach)
실증주의와 행태주의에 대한 반론.
실증주의자들의 생각과는 달리 칸트는 궁극적인 실재는 인간이 감각기관으로 인식하는 관찰에 의존하는 것이 아니라 ‘정신’이나 ‘아이디어’에 의존한다.
사회적 실재란 자연현상처럼 동떨어진 객체로 존재하는 것이 아니라 참여자들의 의식, 생각, 언어, 개념등으로 구성되며 이들의 상호 주관적인 경험으로 이룩되는 것.
Edmund Husserl
Alfred Schutz - 사회현상은 사람이 그 속에서의 경험에 부여하는 주관적 의미와 해석에 대한 이해를 통해서 이해되어져야 한다고 주장. 단지 외형에 대한 관찰에만 의존하는 실증주의적인 연구경향 대신 사회과학은 사회현상에 부여하는 개인의 의미, 행동에 대한 의미와 이해 등을 이해하여야 한다고 주장.
미국 행정이론과 행정의 변천
1.초기행정학(1776-1917)
능률성과 민주성
정치행정이원론
W. Wilson, Frank Goodnow, Frederick Taylor.
2. 발전기 - 양차대전사이의 기간(Between World wars)
정치행정이원론의 공고기
민주성과 능률성
책임성(accountability)과 능률성의 확보
중앙집권적 리더쉽의 필요성 - Brownlaw committee - 능률성 for democracy
responsibility의 문제
3. 도전기(the Post War period. 1943-1959: challenge to orthodoxy)
Paul Appleby
정치행정일원론의 대두 - 행정의 규범적역할
새로운 정치행정이원론의 대두-Herbert Simon
4. 1960년대
체계이론의 전성기
Kennedy Administration
Allen Schick.
Yehezkel Dror
대표성의 문제가 제기되기 시작함 (representativeness) - 대표관료제의 문제
대응성의 문제(responsiveness)와 능률성의 문제 - 지방정부와 중앙정부간의 관계: 분권화의 위험
End of Liberalism
5. 1970년대
행정학정체성의 위기와 반성의 시기
워터게이트, 월남전패배, 위대한사회 프로그램의 실패
신행정학의 대두 - 형평성(equity), 대응성(responsiveness), 규범성의 강조
중앙집권에 대한 반성
6. 1980년대
신보수주의 경향
Representative bureaucracy
지방분권화의 경향 - 재정부담의 감소
미국지방자치제의 변화. IGR in the 1980s: A New Phase of IGR. Deil S. Wright
1. 갈등기
1930년대까지
중앙, 주, 지방정부는 상호갈등관계
법원, 의회, 행정부는 서로 어느부가 사회문제에 대응하는 권리를 가지고 있는가에 대하여 갈등관계(어린이 노동문제, 공중건강의 증진, 최소복지수준의 설정등)
각 지방정부, 주정부, 연방정부는 서로 자신의 적정한 활동영역과 경계를 설정하기에 바빴다.
layer cake federalism
2. 협조기
1930년대의 대공황과 1940년대의 긴장은 공무원들을 상호협조하는 분위기로 전환하게 만듬
대공황의 여파로 연방정부와 주정부는 복지문제에 있어서 상호 긴밀한 협조체제를 구축하게 된다.
전쟁수행을 위한 연방, 주, 지방정부 상호간의 협조는 필수적인 것이었으며 이를 위한 협조는 잘 수행되었다.
marble-cake federalism
3. 집중기(concentrated phase) 1940s - 1960s
연방정부의 재정교부금(grant-in-aid program)이 급속히 증가하면서 IGR은 집중화 경향을 띠기 시작한다. 전후 15년 기간동안 20개가 넘는 특정 프로그램을 위한 재정교부금이 설정되었는데 여기에는 공항, 국방교육, 도서관, 하수처리, 도시재건등의 프로그램이 포함된 것들이었다.
이러한 특정 프로그램에 대한 연방정부의 재정교부금의 증대는 연방과 주, 연방과 지방정부간의 관계를 급격히 변화시킨다.
이당시 연방정부, 주정부, 지방정부간의 접촉은 각분야의 전문가 사이에서 일어나게 된다.
행정의 모든 분야에서 전문가의 역할이 두드러지게 되고 각분야의 전문가가 중요한 역할을 하게된다.
Mosher - 1950년대를 전문가 승리의 시대(triumph of the professional state)
1953-1955 연방의회는 Advisory Commission on Intergovernmental Relations를 설치하여 연방시스템을 향상시키기 위한 연구와 건의를 전담하도록 함(3인의 민간인, 9인의 연방인:3명씩 상원, 하원, 행정부; 주정부와 지방정부로 부터 14명의 대표)
4. 창조기(creative phase) 1950s - 1960s
존슨대통령의 위대한사회 시대에서 온 이름
각종 프로그램과 정책적 시도를 창조적 연방주의라는 기치아래서 행하였기 때문에 붙여진 이름.
수백가지의 categorical grant가 입법됨 - 이중 많은 그랜트는 project grant로 당시까지 주정부에 주로 내려보내던 그랜트가 이제는 Model cities, Urban mass Transit 프로그램등에 주어짐으로써 지방정부들은 공개적으로 경쟁하게 되었으며, 연방정부 그랜트의 기준, 지침과 규제에 맞는 프로포절을 작성하여 이들 그랜트를 유치하는 경쟁을 벌이게 된다.
또 그랜트를 계속 유지하기 위하여 각 지방정부들은 고객위주의 프로그램을 계획하고 이를 제안하여 통과되어야 했다.
1960년대 IGR의 변화는 재정적인 측면에서 주목할 만 하다.
연방정부의 주정부와 지방정부로의 보조금(Federal Aid)은 1960년에 70억불에서 1970년에 240억불로 증가, 주정부의 지방정부에 대한 보조금의 증가(State Aid)는 1960년의 100억불에서 290억불로 증가. 이 액수의 증가는 연방, 주, 지방정부간의 연계의 정도 증가와 동일한 것이었다.
IGR관계는 상호밀접히 관련되는 상호의존적인 것으로 되어갔고, 규제도 밀접히 이루어지게 된다.
fused federalism
“연방정부가 재채기를 하면 주, 지방정부는 폐렴을 앓는다”고 비유되기도 함.
5. 경쟁기(competitive phase 1960s-1970s)
1960년대말 긴밀한 연방, 주, 지방정부의 관계속에서도 이들간에는 -특히 주, 지방정부- 긴장과 불만, 그리고 상호간의 의견차이가 발생하고 있었다.
1966년 Edmund Muskie 상원의원은 이시대의 IGR의 모습을 다음과 같이 관찰하고 있다. “전체적인 그림은 조정과 협력이라기 보다는 지나친 긴장과 갈등이 모든 행정계통에서 발생하고 있었다는 것이다. 연방의 최고정책입안자로부터 주정부와 지방정부의 전문적인 행정가와 피선된 행정가들에 이르기까지 긴장과 갈등이 발생하고 있었다.
그 대표적인 예가 주정부의 보건부의 책임자는 주지사가 정책적으로 반대하는 연방정부의 건강입법안을 찬성하는 것등이었다. Muskie상원의원이 지적한 행정계통과 전문적 행정가들사이의 갈등은 IGR에 있어서 새로운 양태를 전개시킨다. 이것은 정책입안자들과 정책전문가들 사이의 분열을 의미하는 것이었다.
picket-fence federalism
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 |
president
congress
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1.states
2.governors
3.legislators
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 |
4.counties
5.cities
6.mayors
7.managers
1. Council of State Governments
2. national Governors Association
3. National Conference of State Legislatures
4. national Association of County Officials
5. National League of Cities
6. U.S. Conference of mayors
7. International City management Association
1. Highways, 2: Welfare, 3: Elementary-secondary education 4: Hospitals, 5: Mental Health, 6: Higher Education, 7: Libraries, 8: Airports, 9: Urban renewals, 10: Agriculture, 11: Vocational education, 12: Public housing
categorical grant 로 인한 수직적 기능적 독재(vertical functional autocracies), 분열된 관료제(balkanized bureaucracies), 관리혼란(management morass)로 표현되었다.
이후 공익단체들은 general revenue sharing, broad-based block grants등에 대한 지지를 높여갔다.
이시기의 IGR의 모습을 지방정부의 한 공무원은 “우리시는 마치 연방정부를 등에 업은 시 부서들간의 戰場같다”고 표현하고 있다. 즉, 연방정부의 부서들은 자금의 지원과 운영, 그리고 통제를 통하여 시정부에서 준자치적인 프로그램를 운영하고 있었던 것이다.
6. 계산기(Calculative phase) 1975이후
1975년을 이후시기 - 뉴욕시가 도산위기에 빠지는 시기
뉴욕시로부터의 재정, 사회, 경제의 탈출로 인한 재정적, 사회적, 경제적 위기
거대한 재정부담이 발생하는 뉴욕시의 주요결정에 대하여 뉴욕시민은 그 책임을 물을 사람을 찾지못하고 있었다. 예를 들어 주식자금은 (bond monies) 명백히 자본형성을 위하여 사용되어야 하였지만 설비나 심지어 운영비에 사용되고 있었다.
시의 방만한 재정운영은 급기야 은행으로 하여금 시정부를 도산시키게 하는 지경으로 몰고가게 된다.
이와 더불어 연방정부로 부터의 차입에 따르는 여러 제약조건들과 감축행정이 성행하게 되었고, 뉴욕시는 또다른 연방정부의 mandate를 충족시켜나가야 하는 제약조건에 처하는 어려움에 봉착한다. 이 제약조건들은 3 E's of Economy (especially stagflation, energy, environment).
이러한 뉴욕시의 문제는 현재의 IGR 체재에서 과다한 의존성의 결과로 흔히 일어날 수 있는 문제의 예시에 불과하다. 의존성은 끝없는 문제를 발생시킨다. 연방정부의 적절한 역할은 무엇인가? 이러한 의문의 제기는 갈등기의 연방제도하에서 제기된 물음들을 회고시키는 것들이었다. 연방과 주정부, 지방정부간의 적절한 경계는 적정한 활동은 어떠한 것들인가?
주민들의 뉴욕시 정부에 대한 신뢰도 급격히 감퇴
뉴욕시의 문제는 하나의 미국의 정치체계와 IGR 체계가 가지고 있는 문제점이 가시화된 하나의 예시적인 사건에 불과함
1970년대의 IGR
1970년대의 IGR을 묘사하는 대표적인 세가지 인식은 fungibility, gamesmanship, overload
calculative means
1. 행동을 취하기 전에 어떤 행동을 취해야 할 것인가를 심사숙고한다.
2. 어떤 노선을 택하게 된다면 그 결과가 어떨 것인가를 예측한다.
3. 수량적인 의미에서 손익의 득실을 따져본다는 의미
특징
1.연방정부로 부터 받은 보조금이 지방정부로 하여금 더 많은 돈을 투입하도록 하여 지방정부에 이익이 남을 것이 없으면 이를 거부. 예: 뉴욕주장애자 보조 프로그램 -200만불의 수혜혜택을 거절한다. 이 프로그램을 운영하기 위해서는 200만불 이상이 소요된다는 이유때문에.
2. formula game - 자기주에게 보다 더 유리한 그랜트의 조건이 성립되도록 하기 위하여 치열한 경쟁을 벌인다. sun belt vs. snow belt.
행정학의 발전과 연방체제(중앙-주-지방행정체계)의 변화
행정학발달 |
주요 논점 |
연방체제의 변화 |
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시기 |
주요문제 |
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초기행정학(1776-1917) |
-정치행정이원론:능률성과 민주성 -W. Wilson(1887):"it is getting harder to run consititution than to frame one" 정부가 성공적으로 수행할 수 있는 일들을 어떻게 가장 효율적으로 행할 수 있는가? -F. Goodnow(1900):politics has to do with expression of the state will, adm. has to do with execution of these policies. -F. Taylor(1911): 과학적 관리법 -W. Willoughby(1918): 예산을 민주화의 달성을 위한 도구로 파악 - 품목별예산제도 |
19세기 - 1930년대까지 :
갈등기
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Defining boundaries proper sphere
중앙, 주, 지방정부는 상호 갈등관계. 법원, 의회, 행정부는 서로 어느 부가 사회문제에 주도권적인 대응의 권리를 가지고 있는가에 대하여; 또 중앙, 주, 지방정부는 적정한 활동영역이 어떤 수준까지 이루어 져야 하는가에 대하여 갈등관계
예: 어린이노동문제, 공중건강의 증진, 최소복지수준의 설정등
layer cake federalism |
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발전기(양차대전사이, 1918-1941) |
-정치행정이원론의 공고기: 민주성과 능률성 -L.D.White(1926): basis for study is mgt(관리) -L.Gulick, L. Urwick: POSDCORB -Hawthorne Experiment(1920s-1930s)* -C.I.Barnard(1938):조직은 협동체 -The Brownlaw Committee: 행정관리를 위한 대통령자문위원회. 1937년보고서:대통령의 권한강화->to make democracy work 1939 Reorganization Act: EOP. Treasury dept.의 Bureau of Budget를 EOP에 설치(later OMB) -행정의 합법성(accountability)과 책임성(responsibility)의 강조 Carl Friedrich - 행정의 내부통제 H. Finer - 행정의 외부통제 - 의회, 주민통제(popular control) -Pendleton Herring (1937) - 의회의 모호한 입법 - 관료의 역할은 다양한 이익을 통합, 조정하여 공익을 구체적으로 파악하는 것 -V.O.Key(1940): 과학적 예산이론의 필요성을 주장 “On what basis shall it be decided to allocate X dollars to activity A instead of activity B?" |
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1930년대 - 1950년대
협조기
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Economic distress International threat
1930년대의 대공황과 1940년대의 대전은 연방체제와 각 부간의 협조분위기를 조성
marble-cake federalism |
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도전기 (1943-1959) |
-새일원론과 새이원론의 대두 -Paul Appleby(1945): gov't is different because gov't is politics: 행정으로부터 정치의 기능을 인위적으로 배제한 것을 비판 -새이원론 - Hebert Simon: 행정학의 과학화 - 가치판단의 배제. 논리적실증주의. -V.Lewis - link to PPB, ZBB 예산의 비경제적요인과 비합리적 요인 제거 주장 |
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1940년대- 1960년대 집중기 Watertaps(focused or channeled) |
Service needs, physical development. 연방정부의 재정교부금(grant-in-aid)이 급속히 증가. 전후 15년간 20개가 넘는 특정프로그램을 위한 교부금이 설정됨 공항, 국방교육, 도서관, 하수처리, 도시재건등 연방정부 지원의 증대는 연방, 주, 지방정부의 관게를 급속히 변화시킨다. 연방과 지방정부의 접촉에 있어서 각 분야의 전문가의 역할이 증대 Mosher - 1950년대는 전문가 승리의 시대. 1953-1955: Advisory Commission on IGR. |
1950s-1960s 창조기 urban-metropolitan disadvantaged people 존슨대통령의 위대한사회 프로그램에서 유래함. 수백개의 categorical grant가 설정됨. 이제까지 주정부로 보내지던 그랜트가 Model cities, Urban mass transit프로그램등에 주어짐 지방정부간의 치열한 경쟁. 고객위주의 프로그램 유지 밀접한 상호의존관계로 변화
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1960년대 |
-체계이론의 발전. 전문성에 대한 과신 -Kennedy 정부. -Allen Schick(1966) 예산의 계획기능을 강조 -Y. Dror: 정책분석(정책과정과 내용의 분석) -Hebert Kaufman(1969) '60swas "power to the people", decentralization era 행정의 대응성(responsiveness) 분권화=지방정부간의 경쟁, 규모의 경제 상실, 통일된 국가정책과의 부조화, ->정부운영의 비효율화를 초래 -Theodore Lowi: The End of Liberalism: interest group politics. 새이원론의 입장 - 행정의 재량을 축소시켜 이익단체로부터의 영향을 최소화 - judicial democracy를 주장. |
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1950s-1960s
창조기
fused federalism |
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행정학의 발달 단계 |
주요 논점 |
연방체제의 변화 |
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시기 |
주요문제 |
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1970년대 |
-반성과 회고기: 위대한사회 프로그램의 실패, 월남의 패망, Watergate, 적자재정시대 -전문성에 대한 회의 - 정책분석에 대한 비판:A. Wildavsky - 행정에 내재한 정치적 속성. 평가는 변화를 전제로 하는 것. 그러나 변화는 조직이 가장 싫어 하는 것. 정치적 성격. -정책분석의 대응 - 집행의 문제점을 인식 -H. George Frederickson: 신행정학의 대두 - 형평성, 대응성, 규범성의 강조. 비인간적, 중립적인 행정으로부터 탈피 - 새일원론 -F. Mosher(1968) Democracy and Public Service. 전문가에 대한 반성과 비판(또하나의 이익단체화) -워터게이트사건 - 1930년이후 계속된 중앙집권, 강력한 대통령에 대한 반성 -Peter Phyrr. 1977. ZBB. |
1960년대-1970년대
경쟁기
picket fence (fragmented) |
-1960년대말 긴밀한 연방, 주, 지방간의 관계속에서도 긴장이 지속. -전문행정인과 일반행정인간의 갈등. 예: 주지사가 반대하는 연방정부정책을 주정부의 부서책임자가 찬성. -categorical grant로 인한 수직적, 기능적 독재, 분열된 관료제, 관리의 혼란이 특징 -지방정부는 연방정부를 등에 업은 부서들간의 戰場 |
1980년대 |
-신보수주의 경향 -대표관료제의 문제(representative democracy) -지방분권화의 촉진 - 재정부담의 감소 |
1970년대-1980년대 계산기 facade(confrontational) |
-책임성, 합법성, 도산, 의존성, 주민신뢰도의 상실 -다시 연방, 주, 지방의 적정한 역할은 어떠한 것이어야 하는가에 대한 문제가 제기 |
J.M.Shafritz & Albert C. Hyde(1987). assembled and reorganized from the Classics of Public Administration. Dorsey Press.
Hawthorne Experiment(1920s-1930s)
Western Electric Company‘s Hawthorne plant in Chicago
study was conducted by Elton Mayo(1880-1949) and his associate from the Harvard Business School
1927-1932년간 생산성과 작업환경간의 관계에 대한 연구
5명의 여자근로자들의 물리적 작업환경을 변화시키면서 작업환경과 생산성과의 관계를 관찰
여자 근로자들의 작업은 전화기 계전기(telephone relay)를 조립하는 작업
물리적 작업환경과 관계되는 12개의 변수들 -작업실의 밝기, 휴식시간의 길이와 횟수, 근무일자의 수 등-을 조작.
근로자들의 생산성이 작업환경의 호․불호와 관계없이 지속적으로 증가하는 것을 발견
통제집단의 생산성은 작업환경의 변화에 따라 증감하는 것을 발견
물리적 작업환경과 근무시간이 근로자들의 행태에 직접적인 영향을 미치는 것이 아니라는 것을 발견
작업장의 근로자들은 육체적으로 가능한 최대의 양보다 적게 생산한다. 이것은 동료들간의 암묵적 합의에 의한 것이다.
Amitai Etzioni 1)생산수준은 사회적 합의에 의해 결정되는 것이지 물리적 환경에 의해 결정되는 것이 아니다. 2) 비경제적 보상이나 제제가 근로자의 행태에 큰 영향을 미치며 경제적 유인계획의 효과를 제한한다 3) 근로자들은 개인으로 행동하는 것이 아니라 집단의 한 구성원으로 행동한다.
- 인간관계론의 효시로 봄
Theodore Lowi : The End of Liberalism
interest group liberalism (cf. pluralistic theory, group theory)
capturing and controlling parts of agencies without having to compete for policy rewards
-> Lowi encourages a return to a judicial democracy in which law rules and under which there is limited administrative delegation of authority.
워터게이트 사건 Watergate Scandal
1972년의 미국 대통령 선거전에서 닉슨 대통령의 공화당 행정부의 불법 활동이 폭로되어 발생한 미국의 정치 스캔들(1972~75).
이 문제가 세인들의 주목을 받게 된 것은 1972년 6월 17일 워싱턴 D.C.에 있는, 사무실․아파트․호텔로 사용되는 다용도 건물인 워터게이트 빌딩의 민주당 전국위원회 본부에 침입한 5명의 남자가 체포되면서부터이다. 그들이 체포된 지 며칠 만에 이 5명과 전 백악관 보좌관 E. 하워드 헌트 2세, 그리고 닉슨 대통령 재선위원회 법률고문인 G. 고든 리디는 가택침입죄와 도청죄로 고발되었다. 1973년 1월에 컬럼비아 특별구 미국 지방법원 수석판사인 존 J. 시리카 판사가 이 7명 모두를 심리했다. 이들이 체포된 때부터 재판받을 때까지의 몇 개월 동안 닉슨 대통령과 그의 보좌관들은 행정부의 어느 누구도 이 사건에 관여하지 않았다고 주장했다. 그러나 〈워싱턴 포스트 Washington Post〉를 비롯한 언론에서는 집요하게 행정부가 이 사건에 연루되었다는 기사를 발표했다.
7명 중에서 5명은 유죄를 인정했고 2명은 배심원들에 의해 유죄를 선고받았다. 1973년 3월 23일 선고공판에서 시리카 판사는 피고들 가운데 1명인 제임스 W. 매코드 2세의 편지를 읽었는데, 그 내용은 백악관이 워터게이트 침입사건과의 관련을 감추기 위해 '은폐'를 지휘했다고 고발하는 것이었다. 매코드 자신도 7명의 피고인들이 백악관으로부터 유죄를 인정하고 묵비권을 행사하라는 압력을 받았다고 고발했다. 또한 매코드는 재판중에 증인들이 위증을 했다고 주장했다. 다시 소집된 대배심원들 앞에서 젭 스튜어트 매그루더(전 연방정부 법무장관으로 재선위원회 위원장인 존 N. 미첼의 보좌관)는 자신의 이전 증언, 즉 가택침입은 위원회의 승인을 받은 것이 아니었다는 등의 발언을 번복해 자신은 미첼과 대통령 법률고문 존 W. 딘 3세의 회유에 넘어가 위증했다고 말했다.
백악관이 연루된 것이 명백해지자 1973년 4월 17일 닉슨 대통령은 자신이 새로운 조사를 시작했다고 발표했다. 로널드 L. 지글러는 워터게이트 사건과 관련해 정부 부처가 그때까지 발표한 것은 모두 무효라고 말했다. 4월 30일 닉슨은 공식적으로 워터게이트 사건에 연루된 참모들의 행동에 대해 자신의 책임을 인정하는 성명을 발표하고, 고문인 H. R. 홀더먼, 존 에일리크먼, 딘, 법무장관 리처드 G. 클라인딘스트의 사표를 수리했다. 그러나 닉슨은 정치적 정보 공작이나 범행을 은폐하려는 시도에 관해서는 개인적으로 아는 바가 없다고 주장했다. 같은 날 엘리엇 L. 리처드슨은 클라인딘스트 대신에 법무장관으로 임명되었다. 그후 리처드슨은 하버드대학교의 법학교수 아치볼드 콕스를 워터게이트 사건 담당 특별검사로 지명했다. 그러나 5월 들어서 조사의 중심은 상원으로 옮겨졌다. 1973년 2월 상원의원인 노스캐롤라이나 출신 민주당 의원 샘 J. 어빈 2세를 의장으로 한 상원 대통령 선거운동조사 특별위원회(어번 위원회)는 텔레비전 공청회를 시작했다.
어빈 위원회는 백악관과 선거위원회 요원들의 유죄를 입증하는 증언을 끌어냈다. 그러나 닉슨 대통령이 은폐 과정에 직접 연루되었다고 고발한 증인은 딘뿐이었다. 1973년 7월 16일 전 백악관 직원 알렉산더 P. 버터필드는 대통령 집무실에서 한 대화내용들이 비밀리에 테이프에 녹음되어 있다고 폭로했다. 콕스와 어빈 위원회는 7월 23일 즉각 문제의 테이프들을 증거물로 제시할 것을 요청했으나 닉슨은 행정상의 특권과 국가안보를 이유로 이를 거부했다. 시리카 판사가 그 테이프들을 넘겨달라는 영장을 닉슨에게 보내고 10월 미국 상소법원이 그 영장을 확인하자, 닉슨은 더이상 대통령의 다른 문서를 요구하지 않겠다고 약속하는 조건으로 문제가 된 테이프의 서면 요약을 제출할 것을 제안했다. 콕스가 그 제안을 거부하자 닉슨 대통령은 10월 20일 법무장관 리처드슨에게 그 특별검사를 해임하라는 명령을 내렸다. 리처드슨과 법무차관 윌리엄 D. 럭켈샤우스는 그 명령을 이행하는 대신 사임했고, 콕스는 그후 새로 임명된 법무차관 로버트 보크에 의해 해임되었다 (→ 색인 : 토요일 밤의 대학살). 빗발치는 여론에 밀려 닉슨은 12월 8일 테이프를 내주었으나 시리카의 영장에 명시된 9개의 테이프 중에서 7개만을 내주었다. 백악관측은 다른 2개는 애당초부터 없었다고 주장했다. 7개 중의 하나에는 지워진 부분이 있었는데, 나중에 전문가들의 보고서에 따르면 우연한 사고로는 결코 그러한 일이 일어날 수 없다는 것이었다.
1974년초에 이르기까지 여러 명의 전 백악관 보좌관들이 기소되거나 워터게이트 사건과 관련된 혐의에 대해 유죄를 인정했다. 워터게이트라는 용어 자체가 본래의 가택침입뿐만 아니라 선거자금을 받고 정부가 특혜를 준 사실, 1972년 선거운동에서의 '부정한 공작', 백악관에 설치된 초법적 정보기구 등을 포함한 여러 가지의 부정행위를 의미하게 되었다. 백악관에 설치된 그 정보기구는 베트남 전쟁에 관한 국방부 자료들을 유출한 전 국방부 직원 다니엘 엘스버그에 관한 자료를 얻기 위해 한 정신과 의사의 사무실을 불법침입했다는 사실을 밝혔다. 이러한 혐의들이 갖는 복합적인 중대성 때문에 1974년 5월에 하원 사법위원회는 정식으로 탄핵심리에 착수했다. 5월 20일 시리카 판사는 닉슨에게 콕스의 후임으로 특별검사에 임명된 레온 야보르스키에게 나머지 테이프를 넘겨달라는 영장을 발부했다. 그후 7월 24일에 연방대법원은 닉슨이 테이프들의 사본을 마땅히 넘겨 주어야 한다고 만장일치로 판결했다.
7월 27~30일 하원 사법위원회는 3개 조항의 탄핵안을 통과시켰다. 8월 5일 닉슨 대통령은 자신이 은폐 과정에 관련되어 있음을 명백히 보여주는 3개의 녹음 테이프를 내주었다. 이 녹음 테이프들이 폭로되자 의회는 완전히 그에게서 등을 돌렸다. 닉슨은 "이제는 국가를 통치하는 데 필요한 정치적 기반을 상실했다"고 말하면서 8월 8일 대통령직 사임 성명을 발표했다. 그 다음날인 8월 9일 오전 11시 35분 그는 대통령 관저를 떠났다. 1975년 홀더먼․에일리크먼․미첼 등은 음모․재판방해․위증죄로 유죄 판결을 받았다. 그들은 2년 6개월에서 8년까지의 징역형을 선고받았다. 전 대통령 닉슨은 그의 후임자 제럴드 R. 포드가 1974년 9월 8일 무조건 사면을 내림으로써 더 이상의 처벌은 받지 않았다.
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"워터게이트 사건" 한국 브리태니커 온라인
<http://deluxe.britannica.co.kr/bol/topic.asp?article_id=b17a0002a>
[2001. 11. 20자 기사]
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위대한 사회 偉大社會 Great Society
미국 대통령이 린던 B. 존슨(1963~69 재임) 자신의 국가개혁 입법안을 지칭하기 위해 사용한 정치적 선전 문구.
선거 승리 후 1965년 1월 4일 최초의 연두국정연설에서 존슨은 '위대한 사회'라는 자신의 이상을 표명하고 '빈곤과의 전쟁'을 선언했다. 그가 제창한 사회복지 입법계획에는 교육에 대한 연방지원정책과 확대사회보장계획을 통한 노인의료지원정책, 그리고 주(州) 등록법에 따라 참정권이 박탈된 사람에 대한 연방정부의 법적 보호 등이 포함되어 있었다. 이 입법안은 1964년 11월 선거에서 민주당이 압승함으로써 대부분 통과되었다.
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"위대한 사회" 한국 브리태니커 온라인
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[2001. 11. 20자 기사]