제5주 정책결정론

 

불합리하다고 생각되는 정책 한가지를 예를 들고 어떤 점이 불합리하다고 지적되고 있거나 생각하는지 를 설명해 보시오


정책학의 가장 중요한 관심사는 "어떻게 하면 보다 합리적으로 정책을 결정할 것인가?"였다.

정책의 내용은 주로 정책목표와 정책수단으로 구성되어 있으므로 합리적으로 정책을 결정한다는 것은 정책목표와 정책수단을 합리적으로 결정한다는 것을 의미한다. - 합리적 정책결정, 또는 분석적 정책결정이라 한다.

그러나 분석적 합리적 결정이 과연 바람직스러운 정책결정방법인가?

<---> 점증주의자들은 점진적 정책결정이 바람직스러운 것이라고 주장한다.

정책결정이론

합리모형

만족모형

점증모형

쓰레기통 모형

1. 정책목표의 설정과정

정책목표는 정책을 통하여 달성하고자 하는 바람직한 상태

정책목표를 옳게 설정하려면 정책문제의 올바른 파악이 선행되어야 한다.

정책문제의 파악, 분석-->정책문제의 핵심이 무엇인가: 정책문제정의--> 문제해결의 효과, 비용분석 및 해결의 가능성 검토-->정책목표의 우선 순위와 달성수준을 결정

(밑줄친 부분은 정치적 활동의 성격을 가지는 과정임, 그 외의 부분은 객관적인 분석적 작업이 필요한 과정)

2. 정책문제의 파악과 정의

문제의 정확한 파악이 무엇보다도 중요하다.

그러나 문제의 핵심을 파악하기보다는 문제로 인한 현상을 문제의 핵심으로 오인하는 경우가 많다.

예)열이 나는 것-아스피린의 복용, 그러나 열나게 하는 근본적인 문제는 무엇인가?

문제

(1)명확한 문제(tame problem): 도로포장, 주택의 건설, 하수관의 설치 등- 기술, 상식적으로 판단하고 정의할 수 있는 문제들이며 분명한 해결책을 가지고 있는 문제들이다. 인간을 달에 보내고 안전하게 지구로 귀착시키는 문제는 엄청난 문제들을 해결해야할 복잡한 문제이다. 그러나 이러한 문제는 명확한 기술적 문제이다.

(2)불명확한 문제(wicked problem): 문제가 무엇인지도 모르는 경우. 문제에 대한 정의가 곧 문제의 해결책을 제시하는 경우가 되어버리는 문제들이다(Harmon, 9).

예: 미국의 노동 통계국은 실업에 대한 7가지 다른 정의를 사용하고 있어 실업률이 정의에 따라 7가지 다른 숫자로 발표되기도 하였다(1977).

예: 불완전고용이 문제 - 문제의 내용 - 경제적 곤란? 또는 경제적 곤란+정신적 고통?

빈곤의 문제 - 돈이 없는 문제? 소득배분의 문제?

이러한 문제들은 하나의 해결이 다른 문제를 일으킨다. - 도시의 공업화를 진전시키는 각종 경제활동의 진척 - 빈민촌의 형성(spontaneous village), 고용훈련-미숙련 노동자들의 일자리를 축소, 10대에 대한 최저임금선의 하향조정 - 10대 고용의 증대 -그러나 성인노동자들의 일자리를 축소

문제의 심각성파악

정책문제로 인하여 피해를 보는 사람의 수 - 정책문제의 규모

정책문제로 인하여 피해를 보는 분야의 수 - 정책문제의 범위

정책문제로 인하여 피해를 보는 가치 -가치파괴의 정도와 파괴되는 가치의 중요성

예)가정 파괴범, 흉작으로 인한 농민소득의 파괴, 공해가 인간의 건강이라는 가치를 파괴

고등학교 진학 여부를 결정하는 남녀학생 수능 성적의 차이 - 여학생은 남학생보다 더 높은 성적을 받아야 고등학교에 진학할 수 있다 - 남녀불평등 - 헌법적 가치인 형평성과 재원 부족의 문제

문제의 여과(issue filteration)

문제를 검토하여 보다 정밀하게 분석할 문제와 그렇지 않은 문제를 분류하여 전자만을 골라내는 작업을 문제여과라 한다.

정책문제의 정의(definition of policy problem)

정책문제의 분석을 통하여 그 내용이 파악되면 정책문제의 정의가 있게된다.

정책문제의 구성요소, 원인, 결과 등의 내용을 규정하여 "무엇이 문제인지를 밝히는 것"이 정책문제의 정의이다.

정책문제 정의의 중요성

①정책문제의 해결을 목표로 삼는 치유적 정책목표의 경우에는 해결해야 할 정책문제를 확정하는 것이 바로 정책목표를 결정하는 것과 비슷하다. 즉, 정책문제를 정의한다는 것은 치유적 정책목표를 결정하는 것과 마찬가지이다.

②정책문제의 정의는 그 자체 속에 정책수단을 내포하고 있다.

③정책문제가 어떻게 정의되는가에 따라 정책 우선 순위를 알 수 있다.

예: 서울시 교통문제의 핵심적 내용을 무엇으로 정의하는가?

콩나물시루 버스의 만원상태 -> 대중교통수단의 증가

도로망의 부족 -> 도로의 확충 (승용차 이용자의 지지)

3.정책목표의 설정

정책목표의 평가기준

① 정책목표의 적합성(appropriateness) - 달성할 가치가 있는 여러 가지 목표들 중에서 가장 바람직한 것들을 목표로 채택했는지의 여부를 의미한다.

예: 인플레의 해결이 시급한데 고용증가를 우선 목표로 결정하게 되면 이 경제정책의 목표는 적합성이 없는 것이다.

②정책목표의 적절성(adequacy)-정책목표의 달성수준이 지나치게 높거나 낮지 않고 적당한 수준인지의 여부를 의미한다.

예: 1년 물가상승률인 20%일 때 18%를 목표로 삼는 것은 충분치 못하고 5%로 잡는 것은 무리

정책목표는 구체화되어야 한다.

예: 경제안정<물가안정<소비자물가상승률10%이내 억제

그러나

①정책목표의 구체화는 정책집행단계에 가서야 비로소 가능해지는 경우가 많다.

②정책목표가 구체화되고 명확하게 될수록 수정 변경의 필요성이 커진다.

③목표가 구체화되고 명확하게 될수록 정치적 지지의 획득이 어렵고 정치적 반대가 강화될 가능성이 크다.

4. 정책대안의 개발

최선의 정책수단을 결정하기 위한 과정은

① 해결해야할 정책문제 또는 달성할 정책목표를 명확히 하고

② 정책대안을 광범위하게 탐색, 개발하고

③ 정책대안이 가져올 결과를 예측하고

④ 정책대안의 결과를 비교, 평가하고

⑤ 최선의 정책대안을 선택하는 것이다.

정책대안의 개발과 탐색

정책대안의 원천

과거의 정책

타정부의 정책

과학기술 및 모형의 활용

주관적, 직관적 방법 - 예:정주영공법

둁집단토의(brainstorming)

둁정책델파이(policy Delphy)

5. 정책대안의 비교 평가 및 선택 - 정책분석

1)정책분석의 의의와 기준

(1)정책분석의 의의

정책분석이란 정책결정과정의 한 부분으로 정책문제를 해결하기 위해 고안된 각종 대안들을 비교 검토하여 최선의 대안을 선택하기 위한 정보를 제공하는 작업이다. 물론 정책과정을 설명하는 이론적인 모형으로는 합리모형, 점진모형, 만족모형, 쓰레기통 모형 등 여러 설명이 있다.

그러나 정책분석을 광범위하게 탐색된 대안중 "최선의 대안"을 선택하기 위한 일련의 작업으로 정의한다는 것은 정책분석을 합리모형의 관점에서 접근한다는 것을 의미한다.

이러한 합리모형의 관점에서 보는 정책분석은 다시금 몇가지 세부과정을 거치며 이루어진다고 볼 수 있다. 우선 정책문제에 대한 명확한 정의와 근본적인 문제점의 파악이 선행되어야 할 것이다. 그 다음으로는 파악된 문제점을 바탕으로 정책을 통하여 달성하고자 하는 정책의 목표를 설정하고, 이 목표를 달성하기 위한 각종 대안을 탐색하고 개발하는 과정을 거치게 된다. 다양한 정책대안들이 마련되면 이 대안들 중 정책의 목표를 가장 잘 달성할 수 있는 대안이 어떠한 것인가를 비교 검토하는 작업을 거치게 되는데 좁은 의미에서의 정책분석은 주로 이러한 대안의 비교와 검토에 그 노력이 집중된다. Nagel이 정책분석을 "어떤 정책대안이 정책과 목적간의 관계에 비추어 주어진 하나의 목적을 달성하는데 가장 바람직한지 여부를 결정하는 것"이라고 정의한 것은 바로 이 가장 좁은 의미에서의 정책분석을 지칭한다고 할 수 있다.

그런데 각종 대안을 비교 검토하여 최선의 대안을 선택하는 과정이 정책분석이라면 그 비교와 검토의 기준은 무엇이며 최선의 대안이란 어떤 관점에서 최선인가라는 문제가 제기된다. 바로 여기서 정책분석 또는 정책평가의 기준설정 문제가 제기된다.

(2)정책분석의 기준

정책분석의 기준으로는 여러가지가 있으나 가장 대표적인 기준이 능률성(efficiency)과 형평성(equity)이라 하겠다. 이외의 기준으로 종종 거론 되는 것은 자유성(liberty), 실행가능성(feasibility)등이 있으나 여기서는 능률성과 형평성을 설명한다.

(가) 능률성(efficiency)

능률성은 투입 對 산출의 비율로 정의된다. 어떤 일을 하는데 투입이 동일하다면 산출이 많을수록 능률적이고 산출이 동일하다면 투입이 적을수록 더 능률적이라 할 수 있다. 투입과 산출이 동시에 변한다면 투입 대 산출의 비율이 높을수록 더 능률적이라 할 수 있다. 따라서 이 능률성의 기준에 의하면 어떤 정책으로 인하여 발생하는 편익(산출)이 비용(투입)보다 크게 된다면 바람직한 정책이고 그 반대이면 바람직하지 못한 정책이 된다.

그러나 능률성의 기준은 편익을 얻은 사람이 비용을 부담하여야 할 것까지는 요구하지 않는다. 편익의 전체 크기와 비용의 전체 크기만을 고려할 뿐 누구가 편익을 얼마나 보았으며 누구가 비용을 얼마나 부담하였는가에는 관심이 없다는 것이다. 정책으로 인하여 이익을 본 사람이 그로 인하여 손해를 본 사람에게 그 피해를 보상하고도 남는 것이 있을 때 그 정책은 능률적인 정책이라 보는 것이다. 정책으로 인한 피해를 반드시 보상하여야 능률적이라는 것은 물론 아니다. 따라서 지나친 능률성에의 집착은 형평성의 문제를 야기시킬 수 있다.

(나)형평성(equity)

형평성은 정책으로 인한 이익이나 편익이 얼마나 공평하게 사람들에게 배분되는가를 대안평가의 기준으로 하는 것이다. 형평성의 기준에 의하면 능률성의 기준에서는 바람직하지 못한 정책이라 할지라도 좋은 정책대안으로 평가될 수 있다. 능률성의 측정을 위하여 편익과 비용의 계산방법을 발전시켜 왔듯이 많은 학자들이 형평성의 측정을 위한 연구를 발전시켜 왔다. 그러나 형평성의 측정은 능률성의 측정에 비교하여 많은 문제점을 가지고 있다.

예를 들어 한 가족이 두 자녀를 두고 있는 반면 다른 가족은 자녀를 두고 있지 않을 때 형평성을 달성하기 위하여 두 자녀를 가진 가족의 수입이 자녀를 두지 않은 가족보다 두배의 소득을 가지도록 하여야 하는가? 또, 한사람이 주당 80시간을 일하고 다른 사람은 40시간을 일할 때 두사람은 같은 소득을 받아야 하는가? 아니면 40시간을 일하는 사람이 가지는 여유시간을 또 다른 종류의 소득으로 계산하여야 할 것인가?

흔히 가난한 자들을 도우는 정책은 형평성을 제고시키고 가난한 자들에게 피해를 입히는 정책은 형평성을 파괴한다고 생각한다. 그러나 항상 그런것만은 아니다. 예를 들어 가난한 자들에게 조금의 세금을 거두고 부자에게 많은 세금을 거두어 중산층에게 이 소득을 이전시키는 프로그램은 분명히 가난한 사람들에게 손해를 보이지만 사회전체의 형평성은 제고시키는 정책인 것이다. 능률성의 기준과 아울러 정책대안의 평가기준으로 가장 널리 활용되는 기준이 바로 형평성의 기준이다. 일반적으로 능률성과 형평성은 최적의 정책을 판단함에 있어서 상충되는 기준으로 서로 trade-off되는 관계를 가지고 있는 경우가 많다. 또 형평성의 개념은 일견 명확한것 같으나 엄밀한 형평성의 의미를 찾기란 대단히 곤란한 작업임을 명심하여야 한다.

이상으로 정책분석의 가장 중요한 두가지 기준이라 할 수 있는 능률성과 형평성을 살펴보았는데 이 양자는 이상에서 설명한 것 이외에도 묘한 대립과 상충관계에 놓여있는 기준이라 할 수 있다. '정책의 개념' 부분에서도 설명하였듯이 정책이란 그것이 합리적이건 비합리적이건 어떤 문제의 해결을 위하여 시도되는 것이며 이러한 시도는 궁극적으로는 인간의 삶의 질을 향상시키기 위한 노력이다. 흔히 말하듯이 인간의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 먹을 수 있는 파이(pie)의 양이 커야 한다는 사실도 중요하지만 이를 어떻게 공정하게 배분하는가의 문제도 대단히 중요한 의미를 가진다.

여기서 두가지 가치는 근본적인 갈등관계에 놓이게 된다. 파이를 크게 하기 위해서는 능률성의 가치가 우선되기 쉬우며 이러한 능률성의 제고를 위해서는 시장기구에 대한 정부기구의 개입이 되도록 적어야 한다는 자유주의적 이념에 대한 믿음이 그 저변에 강하게 자리잡고 있다. 그 반면에 파이를 평등하게 그 구성원들에게 배분하기 위해서는 오히려 정부의 적극적인 개입이 필요하며 이러한 정부개입의 필요성에 대한 주장은 사회주의적인 이념에 대한 믿음이 그 저변을 형성하게 된다. 능률성과 형평성중 어느 가치가 정책분석에서 더욱 존중될 것인가는 최고정책결정권자의 선택과 개개 상황, 그리고 그 당시의 필요에 따라서 달라질 것임을 물론이다. 그러나 세부적인 정책을 결정하고, 수행하는 관료의 이에 대한 깊은 이해와 통찰이 중요함은 더 말할 나위가 없다.


3)정책분석의 한계

정책과정은 복잡한 정치적 과정이다. 정책에 따라서 어떤 경우의 정책은 그 정책으로 인하여 큰 이익을 보는 사람이 있는가 하면 피해를 감수하거나 비용을 부담해야 하는 사람이 반드시 생기게 된다. 따라서 이익을 크게 하기 위하여 치열한 로비를 벌이는 것이 일상화 될 수도 있으며 이 과정에서 흔히 말하는 정경유착이나 관경유착이 고착화될 수도 있는 것이다. 이해관계의 갈등이 심각하지는 않으나 가시성이 낮은 분배정책의 경우 이러한 문제점이 발생할 소지가 그만큼 많아지는 것이나 수혜자와 비용부담자가 뚜렷한 규제정책분야에서 이해관계자들간에 갈등의 소지가 그만큼 많아지는 것 등은 모두 정책자체의 특성에 연유한다고 볼 수 있다.

따라서 정책분석이 한계를 가진다면 이러한 정책의 특성들이나 그 특성들에 따른 정책과정의 다이내믹스를 수량화하여 분석하지 못한다는데 그 결정적인 한계가 있다고 볼 수 있다. 여기서 우리는 정책과정에 대한 올바른 이해와 질적분석의 필요성을 절감하게 된다. 정책이 가지는 특성과 이에 따른 독특한 과정들을 올바르게 이해하고 이러한 상황적인 맥락을 정책분석의 결과에 첨부하거나 부연하는 것은 따라서 최고정책결정자들의 올바른 정책판단에 필수적인 요소가 된다. 결국 정책분석은 정책판단을 대신하는 것이 아니라 올바른 정책판단을 위한 정보를 제공하는 행위인 것이다.

양적분석기법 자체의 한계도 물론 인식하여야 한다. 이미 지적하였으나 세상의 현실은 모두가 객관화되어 질 수만은 없는 것이다. 사람의 생명, 아름다운 자연경관, 오랫동안 정들었던 고향과 주변사람에 대한 애틋한 정, 이런 것들을 모두 수량화하여 분석할 수 있다고 자신할 수 없다는 것이다. 또, 정책분석은 대개가 어느 한 觀點에서 시행되는 것이 보통이다. 정책과정에 참여하는 가장 중요한 참여자가 정부, 기업, 시민이라 볼 때 어느 부류의 관점에서 정책을 분석하는가 역시 최종 결론에 중대한 영향을 미칠 수 있다는 점을 인식하여야 한다. 필연적으로 관련되는 문제가 정책분석에 있어서의 능률성, 형평성, 자유성 등 기준의 문제라 할 수 있다. 한 기준에 의한 정책이 바람직한 정책이라 하더라도 다른 기준에 의할 때는 바람직하지 않은 정책이 될 수 있다는 점이 깊이 인식되어야 할 것이며 그에 따른 한계도 분명히 제시되어야 할 것이다.

이같은 한계와 제약점에도 불구하고 정책분석이 필요한 것은 정책의 합리성을 제고시키기 위한 끊임없는 노력이라 할 수 있다. 제약점과 한계점을 인식한다는 것 자체가 합리성의 제고를 위한 진전이라고도 할 수 있다. 합리성을 제고시키는 궁극적인 목적은 국민의 후생수준을 증가시켜 보다 바람직한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것이다. 사회의 발전 정도는 막스베버의 지적처럼 어느 정도나 합리적인 부분이 비합리적인 부분보다 더 많이 산재해 있는가에 의해 결정 지워지기 때문이다.