1. 주민참여의 의의

1)주민참여의 개념

일반인이 지역사회 구성원에 영향을 미치는 사항에 대하여 일정한 통제를 가하는 과정

시민참여: 정책과정에 영향을 미치기 이하여 행해지는 시민의 행위(김병준,641)

지역사회의 주민들이 공적으로 결정권이 부여된 자들에게 정책이나 계획의 결정에 관하여 영향을 미칠 의도로 권력을 행사하는 과정(정세욱,292)

(cf. 엘리트 + 일반주민)

2)주민참여의 필요성

가)의회제도가 주민의 의사를 충분히 반영하지 못하거나 대표와 주민의사 사이에 괴리가 생길때

나)지방행정에 주민을 참여시켜 요구에 따르는 책임의 분담을 인식시키고 주민의 협력과 지지를 확보

다)전문가의 지배를 억제하고 주민의사와의 괴리를 방지

라)지역주민을 문제해결에 참여 - 환경문제

마)지역개발의 수혜자와 피해자들 간의 공동체의식을 함양

2. 주민참여의 기능

1)행정관리적 기능

가)정보기능

정보의 확산 또는 정보전달의 기능,

정보의 모집기능 - 여론조사, 자문회의, 위원회, 공청회등

나)주민에의 접근기능

다)주민의 이해 및 이견의 조정기능: 쓰레기와 오물처리. 하수처리장설치등

라)결정에의 관여기능 - 계획 및 정책결정과정에 주민조직의 참여를 원활활 할 수 있는 여건과 과정을 마련.

2)정치적기능

가)간접민주주의 제도의 보완기능

나)행정책임기능

다)지방행정의 독선화방지기능

3)순기능과 역기능

가)순기능

대의정치의 결함을 보완한다(김병준,447)

대표성을 상실한채 특정이익을 보호, 정책능력의 결여로 행정부의 시녀로 전락

상호정보교환 및 자치단체 정책능력의 고양

주민의 주체성 회복

주민의 권리와 재산상의 침해를 극소화

자치단체의 행정실태를 주민이 보다 소상히 파악

주민의식의 성숙

지방정책과 행정에 대한 주민의 지지확보

지방정부와 주민과의 협조관계가 강화

행정수요파악, 사업의 우선순위를 결정하는데 유리

나)역기능

대표성 또는 공정성의 문제

많은 시간과 노력을 요하며 사업이나 정책집행의 지체를 초래

행정과 사업집행의 능률을 초래한다

참여가 권력에 흡수, 포섭됨으로써 참여의 의의를 상실하고 허구화되거나 지방행정에 의한 민중조작의 가능성

지방자치단체가 특수이익이나 일부의 이익을 과잉 대표하여 행정의 공정성을 저해할 우려

3. 주민참여의 유형과 자치단체의 대응

1)개별적참여와 집단적 참여 - 양자를 다시 공식적 참여와 비공식적 참여로 구분

개별적 공식적참여 - 주민이 지자체 공무원, 위원회 위원

개별적 비공식적참여 - 개인적 건의 의견제시

집단적 공식적 참여 - 지방의회, 위원회, 주민조직, 이익단체,

집단적 비공식적참여 - 집단시위등

2)자생적참여와 의도적참여.

3)비제도적참여와 제도적참여

지방행정에의 주민참여는 그 제도화의 정도에 따라 운동, 교섭, 협조, 자치의 4단계로 나눌수 있다.

운동과 교섭은 비제도적참여

협조와 자치는 제도적참여이다.

협조는 행정주체의 정책결정과정에 협조적으로 참여함을 뜻한다

자치는 행정에 대한 주민통제적 참여를 의미한다.

4)행정주도형참여, 수평형참여, 주민주도형참여

5)비참여, 명목적참여,주민권력적참여

S.R. Arnstein 주민의 영향력을 기준으로 참여를 8단계로 구분

주민통제-+

권한위양 | 주민권력의 단계

협동관계-+

회유 --+

상담 | 명목적 참여의 단계

정보제공-+

치료 --+

조작 --+ 비참여의 단계

6)기획과정에의 참여와 집행과정에의 참여

선진국 - 정책결정 및 기획과정에 참여

개도국 - 집행과정에 참여

7)자치단체의 대응전략

가)소극적대응과 적극적대응

소극적대응 - 문제가 발생하거나 여론이 비등할 때만 임상적으로 대응

적극적대응 - 사전에 주민에 정보를 제공, 의사결정에 주민을 참여, 주민의 협력

나)개별적대응과 전체적대응

개별적 대응 - 각 사업별로 문제를 해결하는 대응

전체적대응 - 행정에의 주민참여라는 맥락에서의 대응

4. 주민참여의 대상

1)지방자치단체의 기본구상 및 장기계획

지자체의 미래상을 설정하고 이를 위한 행재정력을 투입할 기본구상 내지 장기계획의 수립

지방의회에서 심의, 심의회와 공청회

2)도시계획사업

이해관계의 조정, 관계주민의 권익을 보호

지역사회를 크게 변화시키므로 주민참여가 필요

전문가 집단이나 소수 특수이익에 지나치게 편중된 결정을 억제

주민의 참여를 유도

1981년 도시계획법의 제정으로 주민참여가 제도적으로 보장되게 됨

공청회, 공람을 통한 의견제시, 도시계획위원회

*제16조의2【주민등의 의견청취】

1)시장 또는 군수는 제10조의2에 의하여 도시기본계 획을 수립하고자 할 때에는 공청회를 열어 주민 및 관계 전문가등으로부터 의견을 청취하여야 하고 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시기본계획의 수 립에 반영하여야 한다

2)시장 또는 군수는 제11조에 의하여 도시계획을 입안하고자 할 때에는 주민의 의 견을 청취하고 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시계획의 입안에 반 영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항은 그러하지 아니하다. <개정 91.12.14

3)공청회의 개최 기타 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정 하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. <본조신설 81.3.31>

도시계획법시행령

*제14조의2【공청회 및 주민의 의견청취등】

1)시장.군수가 법 제16조의2제1항의 규정 에 의하여 공청회를 개최하고자 할 때에는 다음 각호의 사항을 당해 시 또는 군의 지역을 정기간행물의등록등에관한법률 제7조제1항제8호의 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공청회 개최예정일 14일전까지 1회이상 공고하여야 한다. <개정91.5.11

1. 공청회 개최목적

2. 공청회 개최예정일시 및 장소

3. 입안하고자 하는 도시기본계획의 개요

4. 기타 필요한 사항

2)공청회는 도시계획구역 단위로 개최하되, 시장.군수가 필요하다고 인정할 때에 는 도시계획구역을 수개의 지역으로 구분하여 개최할 수 있다

3)공청회에 출석하여 의견을 진술하고자 하는 자는 공청회 개최예정 7일전까지 시장.군수에게 서면으로 의견의 요지를 제출하여야 한다.

4)시장.군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견의 요지중 유사한 내용의 것에 대하여는 이를 일괄하여 공청회에서 진술할 대표자를 선정할 수 있으며, 필요한 경우에는 의견을 진술할 전문가를 선정할 수 있다

5)공청회는 시장.군수나 시장.군수가 지명하는 자가 주재한다

6)시장.군수가 법 제16조의2제2항의 규정에 의하여 도시계획의 입안에 관하여 주 민의 의견을 청취하고자 할 때에는 그 입안하고자 하는 도시계획안의 내용을 당해 시 또는 군의 지역을 정기간행물의등록등에관한법률 제7조제1항제8호의 주된 보급 지역으로 하는 일간신문에 2회이상 공고하고 14일이상 일반에게 공람시켜야 한다. <개정 88.2.16, 91.5.11

7)제6항의 규정에 의하여 공고된 도시계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 제6항의 공람기일내에 시장.군수에게 의견서를 제출할 수 있다

8)시장.군수는 법 제10조의2제1항의 규정에 의한 도시기본계획의 승인신청 또는 법 제12조제1항의 규정에 의한 도시계획의 결정신청을 할 경우에는 제3항 및 제4 항의 규정에 의하여 제출 또는 진술된 주민 및 전문가의 의견요지와 제7항의 규정 에 의하여 제출된 주민의 의견요지를 함께 제출하여야 한다. <본조신설 81.9.25

*제14조의3【주민의 의견청취가 생략되는 경미한 사항】

법 제16조의2제2항 단서의 규정에 의하여 주민의 의견청취가 생략되는 "경미한 사항인 경우"라 함은 제7조의2 각 호의 1에 해당하는 경미한 도시계획 변경의 경우를 말한다. <본조신설 81.9.25>

도시계획법 제16조의2에 의하면 "시장 또는 군수는 제11조에 의해 도시계획을 입안하고자 할 때에는 이를 도시계획의 입안에 반영하여야 한다"고 되어 있으나 실제로 주민의견의 청취는 도시계획법 시행령 제14조의2제6항에 의하면 "일간신문에 2회 이상 공고하고 14일 이상 일반에게 공람시켜야 한다"고만 정하고 있다. 사실 이러한 정도의 공람공고만으로는 당해 사업과 밀접한 이해관계가 있는 주민들조차 그 내용을 제대로 파악하기 어려운 것이 현실이다. 상명하달식 의사결정, 밀실행정, 관료우월주의, 행정편의주의, 정보의 미공개, 의견개진기회의 차단 등으로 주민참여가 미흡하다.

3)도시재개발사업

주민의 이해관계의 상충

재산권행사의 제한과 조정

4)지역사회개발

기획단계에서 시행단계에 이르기 까지 주민모두가 자발적으로 참여

개도국에서 지역사회개발운동은 보통 관주도형이 되는 경우가 많다.

5)특수한 프로젝트

과거 경험이 없는 신규사업

주민간의 이해가 상충되어 조정을 요하는 것

2개이상 행정기관의 소관에 속하는 것일 때

6)주민복지사업

공중보건, 위생, 공원의 정비, 무주택자를 위한 공영주택사업, 극빈자생활보호, 도립병원의 설립운영, 노인및 장애자를 위한 복지시설의 운영

우리나라에서의 시민참여

반상회

공청회

위원회 : 자문위원회(다수), 의결을 위한 위원회

민원 및 청원 : 집행기관에 민원, 지방의회에 청원 (지자법 65조) - 지방의원의 소개를 얻어 지방의회에 청원을 제출할 수 있다. 청원을 통해서 제정, 개정된 조례가 91.7-93.6월까지 광역의회의 경우 160건으로 전체의 3.0%(김병준,455)

감시와 감독 및 독려

집단행위: 시위와 집단민원

주민투표

5. 주민참여의 한계와 과제

1)참여자의 범위와 한계

참여자의 한계: 저소득층이 피동적이고 냉담?

참여범위의 한계: 예: 국토개발종합계획에는 전국민의 참여가 불가, 개발프로젝트

도가 추진하는 프로젝트

주민참여에 가장 효과적인 범위는 시군단위

2)주민참여의 기능상의 한계

주민투표 - 소수의견의 무시

지방자치단체의 장의 책임하에 결단을 내려 집행토록 하는 것이 유리

3)주민참여의 형식화에 따른 한계

형식화의 역기능 - 공청회

집행기관의 장이 주민참여를 이용한 의회, 기타의 반대를 봉쇄하는 도구로 이용

소수의 의견이 지배

4)지방의회의 반발에 따르는 한계

지방의회와 주민참여간의 경쟁적 관계

5)지역사회의식의 한계

지역적 연대의식의 강화

주민참여의 변수와 실제

1. 주민참여의 변수

공무원, 지방행정의 구조와 기능, 주민, 환경의 네가지 변수를 기본적 변수로 주민참여의 모형을 정립

1)공무원

가)주민참여에 대한 인지, 필요성의 인식정도

나)교육수준, 지향성, 가치관 성격

다)리더쉽, 조직화능력, 성취지향도

라)사기

2)지방행정구조와 기능

가)지방행정의 공개정도

나)참여자의 범위

다)참여가능한 행정과정과 분야

라)참여경로: 반상회, 마을 유지나 지도자 경유, 담당공무원 기관장과의 대화, 행정기관, 주민대표로 참여, 진정, 공청회, 매스컴

마)계획 정책의 난이도

바)조직내의 행정풍토

권위주의 관료주의 - 평등주의 합리주의

3)주민

가)지식 이해력 능력 상황인식의 정도

나)관심, 태도 참여의식 의욕

다)주민의 조직력

라)리더쉽 영향력

마)주민조직의 특성

바)의식수준, 자치의식, 가치관

4)환경

가)중앙정부로 부터의 자주성

나)지역개발의 정도

다)민주주의 이념

라)행정문화

마)경제적욕구

바)매스컴의 발달정도
 

주민통제

1. 주민통제의 본질

1)주민의 의의

(1)주민의 개념과 요건

자치단체의 구역내에 주소를 가진자를 주민(지자법 12조)

주민은 국적, 성, 연령, 행위능력의 유무를 불문. 자연인과 법인 모두 포함

공민과 구별된다.

공민은 법인, 외국인은 제외. 공민권이 박탈된 주민은 비포함

(2)주민의 지위

자치권의 주체,

자치단체의 기관 - 주민은 지방자치단체의 최고기관

권리의무의 대상

(3)주민의 권리의무

2)주민에 대한 지방행정책임

(1)지방행정책임의 의의

지방행정은 공익을 증진하고 주민에게 봉사하여야 하며 주민의사에 반해서는 안된다.

지방행정은 일정한 행위기준에 따라 행동 내지 활동할 의무를 지니고 있다. 이를 행정책임.

도의적 책임(responsibility), 법적책임(accountability)

합법성책임-법규에 위배되지 않을 것, 재량성책임- 공익에 위배되지 않을 것

정치적책임, 직업적 책임

2)지방행정책임의 기준

(1)기준이 법령에 규정되어 있는 경우

(2)기준이 법령에 규정되어 있지 않을 때

가)공익

나)직업윤리

다)수혜자집단(client group)의 요구

3)주민통제의 의의

개념:지방행정기관 및 공무원이 주민에 대한 행정책임을 성실히 이행하도록 보장하기 위한 여러과정.

사법통제와 입법통제의 약화 -> 행정통제에 대한 부족감. -> 주민통제의 중요성이 강조된다.

2. 주민통제의 방법

1)선거: 간접통제방식

소선거구제: 자치단체구역을 여러개의 선거구로 분할하여 각 선거구에서 1인을 선출

군소정당의 출현을 억제하여 지방정부의 안정을 도모

사표가 많다. 대정당에 지나치게 유리하다. 지방적 소인물이 배출될 우려. 정실의 가능성

중선거구제: 각 선거구에서 2명 이상씩을 선출

대선거구제: 자치단체구역 전체를 하나의 선거구

총선거와 부분선거: 지방의원전원을 일시에 선출할 것인가, 부분적으로 선출할 것인가

영국, 불란서, 미국의 일부에서는 일부선거제를 실시

2)주민총회와 직접청구: 직접통제방식

선거에 의한 통제는 선거시에만 유효. 선거가 끝난 이후에는 대표의 의사에 따를 수 밖에 없으므로 정책이나 행정내용이 주민의 의사에 반하더라도 다른 도리가 없다. 이를 보완하는 것이 직접참정제도

가)주민총회 - 유권자전원으로 구성되는 합의기관. 스위스의 주민총회, 미국의 타운총회

나)직접청구 - 선거권자 중 일정한 수의 주민의 연서에 의하여 조례의 제정, 개폐, 사무감사, 의회의 해산, 의원 장 기타 주요공무원의 해직을 청구하는 제도 - 직접민주주의의 한 형태

주민발안제도가 전형적인 형태 - 일정한 유권자의 서명에 의하여 지자체 헌장, 조례의 재정과 개페등에 관하여 직접발안하는 제도 - 미국의 다수도시와 일본에서 채택

소환 해직청구(recall).

우리나라 - 중요한 사항에 대한 최종결정권을 주민이 보유 "지자체장은 지자체의 폐지, 분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지자체의 주요 결정사항등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다"

3)정당, 이익집단을 통한 통제

이익집단 - 지나치게 특수이익에 치우칠 우려가 있다.

4)여론과 매스컴에 의한 통제

5)청원과 진정

피해의 구제, 공무원의 비위의 시정 또는 공무원에 대한 징계나 처벌의 요구, 명령 규칙의 제정 개폐, 공공의 제도 또는 시설의 운영등에 관하여 청원할 수 있다.

진정이란 주민의 억울함을 소망이나 문서로 진술하는 형태

6)심의회, 간담회, 평가회, 공청회

심의회 - 행정기관이 일정한 정책적사항을 검토, 심의하기 위하여 설치하는 합의제 자문기관

공청회 - 일반주민들의 중지를 모아 지방정책에 반영시키고 행정책임을 보장하는 과정

3. 주민통제의 요건

1)사회적 다원성

지역사회내에 단일지도자의 통제력이 미치지 아니하는 사회집단 및 자율성을 가진 주민조직이 존재하는 것

2)기본적합의

민주주의에 대한 기본적 합의, 동의

3)사회적교화

일정한 사회체계를 유지하고 계승하는데 필요한 윤리 규범 관습 양식을 교습시키는 사회적 과정

4)주민참여와 엘리트순환

주민의 정치참여와 엘리트의 순환이 보장될 것

5)심리적 안정, 적은 소득격차, 교육의 보편성등