중앙정부가 도시를 대상으로 하는 정책
도시정부가 행하는 정책
도시정책의 종류:
도시관리 및 개발정책
도시재개발정책
신도시개발정책
개발제한구역정책
도시정부가 행하는 도시정책의 경우 중앙과 지방의 차이에 대한 설명이 필요하다.
중앙과 지방정치의 차이
중앙정부는 지불능력에 기반하여 세금을 거두지만(누진소득세) 지방정부는 수혜자부담의 원칙에 입각하여 거두는 세금이 많다. 따라서 중앙정부는 재분배정책의 정당성을 갖게되는 반면 지방정부는 개발정책에 대한 정당성을 부여받게된다.
지방정부가 수혜자부담원칙에 입각한 사용료(user charge)를 많이 사용하기는 하지만 이 사용료가 지방정부의 수입에서 차지하는 비중은 크지 않다. 재산세는 지방정부가 부과하는 중요한 조세권에 속한다.
재산세는 소득변화에 비탄력적이고, 특정재화에 부가되는 세금이며, 저소득계층에 역진적으로 작용한다는 비판을 받고 있다.
그럼에도 불구하고 지방정부에서 재산세를 많이 사용하고 있는 이유는 재산세에 대한 조세회피의 가능성이 가장 적기 때문이다.
판매세(tax on sales)는 주민들이 다른 행정구역에서 물건을 구매하도록 하고, 이윤에 대한 세금은 기업들이 다른 지역에서 기업활동을 하도록 한다. 지방소득에 대한 세금은 지역주민들로 하여금 다른 지역의 일자리를 찾는 유인을 제공한다.
이에 반하여 재산세는 토지나 건물에 부과되기 때문에 다른 지역으로 움직일 수 없으며 좋은 지방세의 원천이 되는 것이다.
지방기업의 이윤에 대한 세금은 지방정부에서 좀처럼 부과하지 않는다. 보통 법인세는 물품에 부과되어 소비자에게 전가되는 것이 보통인데 이것이 가능한 경우는 전국적으로 동일한 물품세가 부가되는 경우에 한한다.
만약 지방마다 다른 물품세가 부과되어 상품가격이 달라진다면 높은 법인세를 부담하는 기업은 타 지역으로 이전할 수밖에 없다.
지방정부가 사용하는 세금의 종류는 누진적인 경우가 드물며 역진적인 경우가 많다. 판매세의 경우 저축이 많은 사람은 그 만큼 저축이 없는 사람에 비교하여 세금을 덜 내는 것이 된다. 따라서 가난한자에게 역진적으로 세금의 부담이 귀착되게 된다. 설사 소득세가 부과되는 경우가 있다하더라도 이 경우 세율이 역진적인 경우는 드물며 보통 동일율(flat rate)로 적용된다.
연방정부의 조세정책은 지방정부에 비교하여 첫째, 소득세에 대하여 주, 지방정부보다 훨씬 더 누진적이다. 둘째, 오직 연방정부만이 기업이윤에 대하여 세금을 과할 수 있다. 셋째, 연방정부는 사치품에 대한 세금을 부과하며 지방정부에서는 판매세에 그 수입을 크게 의존하고 있다.
연방정부의 조세중 수익자부담의 원칙에 입각한 조세는 사회보장세(social security tax)가 거의 유일한데 이 세수가 연방정부의 세수에서 차지하는 비중은 점차 높아지고 있다. 세계경제가 보다 단일화되고 중앙정부가 자본의 흐름을 통제하기가 힘들어 질수록 역진적인 이러한 성격의 조세는 늘어날 것으로 전망할 수 있다. 그러나 현재상태에서 본다면 연방정부의 조세체계는 지방정부보다 훨씬 더 재분배적인 성격을 많이 가지고 있다(Peterson, 1981:76-77).
지방정부의 정치
지방정치는 다원주의적인 설명으로 잘 맞지 않는다(Peterson, 1981:109).
중앙정치에 비교하여 지방정치는 의사결정에 있어서 지방정부의 지도자가 지역의 장기적인 발전을 위하여 비교적 합리적으로 외부의 영향을 적게 받는 상태에서 이루어지는 경향이 있다.
도시에서의 정당과 비정치적 집단
중앙정치에서 정당의 역할
중앙정치에서 정당은 투표권자와 정권담당자을 연결하는 매개체역할을 한다.
정당은 유권자들의 지지를 받을 수 있는 정책을 개발하여 서로 경쟁한다.
지방정치에서의 정당의 역할
1)중앙정당이 지방을 지배한다.
대부분의 지방정부에서는 국가정책에서 우위를 점하는 정당에 의하여 지배된다.
지방정당이 기존의 중앙정당에 대한 주민들의 뿌리깊은 신뢰를 바꾸기 위해서는 지방정부의 위기적인 상황에 편승하여 큰 이슈거리를 만들고 여기서 주민들의 지지를 획득할 수 있어야 한다.
그러나 지방정당은 전쟁과 평화, 경제불황과 회복, 외국과의 동맹, 이민통제등 정당에 대한 충성심을 근본적으로 뒤흔들 수 있는 핫이슈거리들을 다루지 않기 때문에 중앙정당에 대한 주민들의 깊은 충성심을 바꾸어 놓기란 거의 불가능한다(Peterson, 1981:112-113)
2)도심부는 민주당이, 도시외곽부는 공화당이 지배한다.
민주당은 인종, 종교적으로 소수집단들의 충성을 확보하고 있으므로 이들이 집중되어 있는 도심부는 대부분 민주당에 의해서, 그리고 개신교 백인들이 많이 거주하고 있는 도시외곽지역에서는 공화당이 지배한다.
cf. 여촌야도
3)지방선거는 대체로 중앙정당에 대한 여론에 의하여 결정된다.
중앙정치에서 승리한 정당이 거의 대부분의 경우 지방에서 승리한다. 이러한 경향은 영국에서 더욱 뚜렷하다.
지방정당이 중앙정당에 많이 의존적이라는 사실 때문에 지방정치에서 정당정치는 큰 의미를 가지지 못하는 경우가 많다
사실 지방정치는 대부분의 경우 비정당정치인 경우가 많다.
비정당정치의 경우 언론, 이익집단, 친구와 이웃, 캠페인조직들은 지방의 부유층과 교육수준이 높은 계층들에게 큰 영향을 미치게 된다.
더 보수적인 경향의 정당이 유리하게 된다. 상공회의소, 기업인협회, 중산계층의 이익집단, 그리고 기업친화적이며 보수적인 언론들이 비정당정치의 도시에서의 정책결정에 큰 영향을 미친다.
이런 상황에서 재정적인 자원에 상당한 영량력을 보유하고 있거나 도시연합 또는 시전체에 배포되는 언론 등 특수계층의 지지를 받는 것이 선거에서 승리하는 중요한 방편이 된다.
결론적으로 지방정치는 중앙정치에 비교하여 큰 이슈거리를 만들어 내지 못하기 때문에 독자적인 정당정치를 수행하는 것은 매우 제한된다.
만약 지방정치가 단순히 중앙정치를 반영하는 것이라면 지방정부의 선거는 비정당정체에 기반한 선거제도를 도입할 필요가 있다.
지방에서 제기되는 이슈들이 중앙정치와는 독자적으로 지방정치를 형성하기가 힘든 것이라면 지방선거에서는 모든 정치적 정당활동이 배제되는 것이 바람직하다. 이렇게 되면 지방의 유권자들은 지역정치에 더 큰 관심을 갖게되고 지역의 이익을 가장 잘 대변할 수 있는 후보에게 투표할 수 있게되는 것이다(Peterson, 1981:116).
지방정치는 비집단정치이다.
토크빌이 지방자치가 민주주의의 뿌리라고 생각했던 것은 지방문제에 대하여 지역주민들이 중앙정치보다 더 직접적으로 참여할 수 있기 때문이었다.
그러나 오늘날 도시들은 지역주민들이 쉽게 한자리에 모여 모든 지역문제을 논의하기에는 너무나 그 규모들이 커져있는 것이 사실이다. 이러한 상황에서 지역주민들의 의사는 정당에 의하여 대표되어야 하며 이것이 사실이라면 토크빌이 생각했던 지방정치가 민주주의의 뿌리라고 하는 생각은 타당하지 않다고 할 수 있다.
1)중앙정치와 집단
민주주의 이론의 근간을 이루는 것은 정당다음으로 주민의 의사를 대변할 수 있는 그룹이론에 기반하고 있다. 그러나 이 그룹이론은 중앙정치에 보다 타당하게 적용될 수 있으며 지방정치에는 큰 타당성을 갖지 않는다.
2)지방정치와 집단
지방정치에 있어서 그룹은 중앙정치에 비교하여 훨씬 더 그 역할이 떨어진다.
지방정치에 있어서 그룹은 영향력을 행사하기는 하지만 중앙정치에서 대하여 그룹이론이 설명하는 것만큼은 영향력을 발휘하지 못한다.
지역의 시민단체들은 대체로 공식적으로 표방하고 있는 목표가 모호한 경우가 많다. 지방의 정치인들은 시민단체가 원하는 것이 무엇인지 뚜렷이 알기 힘들고, 설사 목적이 무엇인지 분명한 경우에도 사용하는 전략과 전술이 효과적이지 못하여 그 영향력은 미미하다.
그룹대신 지방의 정책결정에는 시정부 경영자, 전문화된 관료들에 의하여 결정된다.
지방경찰의 교통통제정책에 대한 가디너(Gardiner)의 연구는 지역별 교통통제정책에 대한 차이는 기본적으로 대중이나 관련단체의 의견이 아니라 교통위원회의 선호에 따른 차이로밖에 설명할 수 없다는 결과,
지방의 복지정책의 차이는 지역체의 필요와 요구의 차이에 따른 것이 아니라 행정재량의 차이때문이라는 더딕(Derthick)의 연구결과,
뉴헤븐의 도시재개발프로그램에서 정책의 형성에 주도적인 역할을 한 것은 시장이었으며 오히려 이익집단에 대하여 영향력을 행사하며 조작을 했다는, 사적집단에 의한 영향력이 아니라 시장개인의 야심에 의한 것이었다는 올핑거(Wolfinger)의 연구결과,
국가, 주, 지방이슈 어디에 가장 큰 관심을 가지는가에 대한 오하이오주 오벨린지역에서의 연구결과 87%, 61%, 65%의 순으로 조사된 윌다브스키(Wildavsky)의 연구결과
시민들은 지역문제보다 국가적 이슈와 국제적 이슈에 보다 민감하게 관심을 기울이고 있다는 국가여론조사의 결과
3)시민참여를 결정짓는 조건
그룹이론에 의하면 어떤 부류의 시민들의 이익에 불리한 정부의 결정이 있게되면 시민들이 자신의 이익을 위하여 자연스럽게 이익집단을 형성한다는 것.
그러나 개인의 이익을 위한 행동결과는 그룹이론과는 상당히 반대로 나타난다.
정책결정과 관련하여 개인의 행동에 의하여 개인이 받는 혜택의 양이 변할 확률은 대단히 작다.
아무런 행동을 하지 않아도 변화가 생길가능성은 있는 반면 열심히 노력하여도 아무런 변화가 생기지 않을 가능성은 더욱 높다.
예)도로청소와 쓰레기수거 행정이 열악하여 도로는 지저분하고 쓰레기수거는 잘 되지 않는 경우
에 그룹이론에 의하면 이를 개선하기 위한 집단이 쉽게 형성될 것으로 기대할 수 있다. 그러나 첫째, 이와 관련된 행정부서들은 시민의 이러한 요구에 대하여 대단히 반응이 느린 전력을 가지고 있는 경우 주민들은 자신들의 의견이 거의 아무런 영향도 미치지 못할 가능성이 크다고 생각한다. 둘째, 설사 주민들이 아무런 조치를 취큨지 않는다 하더라도 시장이 개선조치를 취할 가능성도 있게되며, 신문의 기사가 상황을 호전시킬 가능성도 크다고 생각한다. 셋째, 이웃의 다른사람이 열심히 노력하여 상황을 개선시킬 가능성도 있게되며 이럴 경우 그 혜택은 자기에게도 돌아오게 된다. 넷째, 자신들이 열심히 노력하여 상황을 개선시키게 되면 노력하지 않은 다른 사람들도 여전히 혜택을 받게된다.
이런 상황에서 개인은 적극적으로 집단을 형성하여 활동하기 보다는 대체로 기다리게된다.
정부의 행동에 대한 그룹이 형성되는 것은 첫째, 정부의 정책이 집단이익에 미치는 영향이 클수록 집단행동이 일어날 가능성은 커지게 되고, 둘째, 집단행동이 정부의 정책을 변경할 가능성이 커질수록 집단행동이 일어날 가능성은 크게된다.
그러나 지방정치에서 이상의 두가지 조건이 형성되는 경우는 드물다.
(1)정책의 중요성
대부분 중요한 정책은 중앙에서 결정된다.
첫째, 중앙정부는 전쟁과 평화, 국방비의 수준, 타국가와의 협력관계등 중요한 정책들에 대한 결정을 내린다.
둘째, 경제발전, 인플레, 실업률 등에 영향을 미치는 재정정책과 금융정책 역시 중앙에서 결정된다. 무역정책, 관세, 수입정책, 환율, 수출보조금, 이민정책, 세금 등에 관한 결정 역시 중앙에서 결정된다.
이에 비교하여 지방에서 내려지는 정책은 그 중요도가 훨씬 떨어진다. 설사 지방에서 내리는 정책이 개인에게 아주 중대한 영향을 미친다 하더라도 개인은 다른 지역으로 이주할 수 있다. 개인의 입장에서보면 살면서 투쟁하던지 아니면 떠나던지 두가지 대안을 항상 가지고 있는 것이다.
타지역으로 이주할 수 있는 대안의 존재는 시민참여의 강도를 국가정책의 경우보다 그만큼 떨어뜨리게 된다.
(2)집단의 영향력 행사의 제약
도시내 일부주민들의 요구들을 모두 수용하기에는 도시는 이미 큰 규모
지방의 정당은 주민의 요구들을 수용하여 지방정치에 반영하는데 한계가 있다.
지방정부의 정책결정은 대체로 폐쇄된 체제에서 운영되며, 지방에서의 언론의 역할 역시 한정되어 있으며, 지방 정치지도자들은 중앙 정치지도자들보다 대체로 야심적이지 못하며, 여론조사의 기법들을 중앙정치보다 활발히 사용할 필요성이 그만큼 적다.
?)폐쇄된 의사결정체제
중앙정치에서의 의사결정은 많은 참여자들에 의하여 밀접하게 감시되면서 진행된다.
대통령이나 행정부에 의하여 하나의 법안이 제안되기 위해서는 연방정부, 백악관의 참모들이 외부인사, 영향을 받는 그룹들과 밀접한 상의를 한다.
행정부내에서도 각부서들은 다른 이익을 대변하고 있어 정책에 대한 밀접한 감시자의 역할을 한다.
일단 정책제안이 있게되면 이번에는 각종 언론매체에서 이정책안의 장단점에 대하여 밀접하게 보도를 하게 되면서 대중과 전문가들로 부터 밀접한 감시를 받게된다.
더구나 이제안은 의회의 상임위원회와 소위원회들에서 밀접한 검토를 거치게 된다. 청문회를 거치게 되고 의회에서의 토론은 의회기록으로 남겨지게 된다.
찬반투포에 대한 결과는 roll call vote의 기록에 의하여 이해관계당사자들과 지역주민들에게 알려지게 된다.
의회의 회합일정, 위원회의 미팅일정, 청문회등은 모두 대중에게 공개된다.
지방정치에 있어서 위원회의 모임은 보통 비밀에 부쳐지거나 일반 주민들에게 공개되지 않는다.
청문회가 열리기는 하지만 대체로 요식행위에 그치는 경우가 많으며 기록은 잘 공개되지 않는다.
중앙정부가 제공하는 정책결정과정의 투명성과 공개성이 지방정부의 차원에서는 폐쇄되어 있는 것이다.
遁) 지방정치에 있어서의 언론
언론의 역할은 중앙정치와 지방정치에 있어서 더욱 두드러진다.
중앙정부의 모든 일들은 주요언론기관들의 집중적인 관심과 감시의 대상이 되면서 특종기사의 보도를 위하여 기자들은 취재원들을 확보하면서 치열하게 경쟁한다.
그러나 첫째, 지방언론은 지방정부의 모든일들을 밀접히 감시하면서 특종감을 발굴해야할 유인을 갖지 않는다. 경쟁이 중앙언론보다 덜 치열하기 때문이다. 대도시의 경우에도 하나의 신문사만 존재하는 경우가 대부분이다.
둘째, 신문이 판매부수를 결정짓는 기사들은 지방기사가 아니라 중앙기사이다. 더구나 중앙기사를 취재하는 비용보다 지방기사를 취재하는 비용이 더 큰 경우가 많다.
셋째, 지방지는 대체로 지역에 대한 홍보의 역할에 중점을 두는 경우가 많은데 이것은 지역의 발전이 지방지의 발전과 직결되기 때문이다. 지역에 대한 문제점이 지나치게 부각되는 경우 이것은 인근 지역에 대한 유리한 정보를 제공해 주는 결과를 가져올 가능성이 있다. 그래서 지방지는 지역의 문제점보다 성공사례를 보도하는 경향이 높다.
넷째, 중앙지에 비교하여 열악한 인력과 재정으로 심층보도나 특종을 취재할 시간적 재정적인 능력이 모자란다.
?)지방정치지도자의 야심
지방의 정치지도자들은 중앙의 정치지도자들보다 훨씬 덜 야심적이다.
첫째, 정치지도자로서 받는 보상이 중앙정치지도자들에 비교하여 훨씬 더 적다. 봉급액은 중앙의 정치지도자들보다 훨씬 작고, 인원도 적으며 사무실의 공간도 적다.
둘째, 중앙의 정치지도자들은 대체로 전업 정치인들인 경우가 많아 재선거에 가장 큰 관심을 가지게 된다. 반면에 지방의 정치지도자들은 다른 직업인 출신인 경우가 많으며 이들은 언제든지 다시 원래의 직업으로 큰 변화없이 되돌아갈 수 있다.
셋째, 심리적 만족감이 중앙정치지도자들에 비교할 때 훨씬 떨어진다.
넷째, 정치적으로 더욱 큰 성공을 거둘 수 있는 가능성이 훨씬 적다. 올핑거의 표현으로는 지방정부는 더 높은 정치적 책임을 맡기 위해서는 가장 비효율적인 장소이다(Peterson, 1981:126)
지방의 정치지도자들은 이같이 야심적이지 못하기 때문에 집단과 투표자들과 정기적인 의사전달통로를 확립할 필요성을 적게 느끼게 된다. 결국 지방의 정치지도자들은 시민이나 집단이 원하는 바에 대하여 덜 민감하게 되고 이에 따라 지역인들은 그만큼 집단을 조직할 유인을 적게가지게 되는 것이다.
?)여론조사와 편지
중앙정치에서 과학적인 여론조사와 비공식적인 편지왕래가 대단히 활발하다.
이러한 것이 지방정치에서는 결여되어 있다.
결론적으로 이 모든 가능성, 지방정책의 결정과정이 대체로 폐쇄적이고, 지역언론이 지방정책에 대한 밀접한 모니터의 역할을 하지 못하고 있고 이슈지향적이지 못하며, 지방정치인이 야심적이지 못하고 재선에 대한 관심이 비교적 적으며 여론조사에 큰 관심과 자원을 투자하지 못하는 사실들은 지역의 주민들로 하여금 집단을 조직하게 하고 이를 통하여 영향력을 행사하는 것을 저해하는 요인으로 작용한다.
이러한 현상은 결국 첫째, 지방에서의 정책결정과정에 경제적으로 영향력이 있거나 사회적으로 유명하거나, 관료들이 더 큰 영향력을 행사하게 된다.
대중의 영향력이 적은 만큼 긍정적으로는 지방정부경영자들은 도시의 장기적인 발전을 위한 정책결정을 큰 외부의 영향없이 합리적으로 결정할 수 있다.
둘째, 공식적인 정치적 압력이 덜한 곳에서는 비공식적인 정치적 압력이 크게된다. 기술적인 전문성, 설득력, 합리적으로 추론할 수 있는 능력들이 보다 큰 영향력을 가지게 된다.
셋째, 엘리트이론은 지방정치의 경우 개발정책에 보다 잘 적용될 수 있다. 배분정책에서는 다원주의적인 설명이 적합하며, 재분배정책에서는 무이슈의 정책이라 할 수 있다.