수도권정책은 구체적으로 수도권정비계획법과 중앙정부에서 수립한 수도권정비계획에 포함된 규제정책을 총괄적으로 지칭한다.

수도권 집중의 문제점

1)과밀혼잡과 사회비용의 증대 - 교통혼잡도, 지가 및 주택가격의 앙등, 환경오염, 도시서비스 비용 등 사회비용의 증가

2)지역간의 균형적인 공간분포를 저해

3)지역불균형의 주요원인

4)정치적 심리적 문제 - 지역간 위화감의 초래, 국가적 통합성을 저해, 농촌지역의 개발잠재력과 정주기반의 약화원인

5)남북대치상황에서 국가안보논리의 영향 : 인구 및 산업활동의 밀집이 가지는 방어상의 취약성, 빈부격차의 심화로 인한 지역간, 주민간 위화감의 감소

수도권집중억제정책

수도권으로의 과도한 인구와 산업의 집중을 억제 또는 분산하기 위한 정책(국토연구원, 193)

인구 및 경제활동의 과도한 집중을 방지하고 과밀 혼잡을 방지하기 위한 중앙정부의 공간정책을 의미한다.

특징:

국가공간정책+지방단위의 공간정책 내용 -> 관련자치단체의 참여와 협력이 필수적

경제 사회 문화 등 모든 분야를 총괄하는 종합시책으로서 범부처적인 특성을 지님

수도권정비심의위원회 - 관련부처의 장과 광역자치단체의 장으로 구성 위원장은 국무총리

수도권정비계획법

내용:

수도권정비계획법: 인구집중유발시설, 대규모 개발사업 및 공업입지 입지규제, 수도권정비계획

인구집중유발시설-학교 공장 공공청사 업무용건축물 판매용 건축물 연수시설

대규모개발사업-일정규모 이상의 택지, 공업용지, 관광지 개발사업

공업용지-도시계획법 및 국토이용관리법상 공업용도지역으로 일정규모 이상

수단: 행위자체의 불허, 일정조건 및 의무부과 하에서 행위를 허용,

과밀부담금-인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공청사 및 복합용 건축물의 일정규모 한도내의 신증축에 대하여 건축비의 일정비율을 과밀부담금으로 납부토록 하는 제도

총량규제-공장건축의 신측 증측 또는 용도변경에 대한 규제를 일정한 허용량 범위내에서 허가하는 제도

대규모 개발사업에 대한 인구영향평가, 교통영향평가, 환경영향평가등을 실시하여 인구집중 교통 및 환경문제의 방지대책을 제시하고 광역기반시설의 설치를 의무화하는 방안을 마련

수도권정비계획법(1982)에서 수도권은 서울시, 인천광역시, 경기도 전역을 포함

수도권시책의 전개와 내용

1. 1960-1970년대: 대도시 집중억제수단으로서 수도권 시책

1964년 정부는 "대도시 인구 집중방지책"을 통하여 서울의 집중억제를 시도

수도권 집중 억제시책은 군사 및 안보차원에서 중시됨

1969년 4월 을지연습 종합강평에서 수도방위를 위해 수도권 인구 집중억제를 위한 법제정을 지시

1970년에는 안보상 취약한 한강 북쪽의 인구증가를 억제하고 인구의 강남유치를 위하여 과감한 도시계획의 수립을 지시

1976년에는 서울의 산업과 공공기능의 분산을 위하여 수도권내 신공업도시 건설과 서울에서 남쪽으로 1시간 반 거리에 신행정 수도 건설을 지시

주요전략:

1)물리적 억제전략-그린벨트의 설치(1969), 특정시설 제한구역 설치, 도시내 공업용지 축소등 토지이용규제

2)물리적 재정적 규제전략-조세 건축 인허가 통제를 통한 공장 업무시설의 입지규제, 교육기관 신증설 증원억제, 주민세

3)권역내 분산을 위한 전략 - 강남개발, 과천 안산등 권역내 신도시 건설등

수도권 시책의 담당부서: 초기에는 건설부가 담당, 이후 청와대, 경제기획원, 무임소장관실등에서 다루어짐

2. 1980년대: 지역균형개발수단으로서 수도권시책

수도권 집중억제시책의 추진에도 불구하고 서울과 수도권의 인구집중 추이는 1970년대 중반이후 오히려 광역적으로 확산, 지역간 불균형 문제가 심각한 사회문제로 등장

서울의 인구성장률은 1960년대 연평균 8.2%에서 1970년대 4.1%로 낮아졌으나 주변지역의 인구성장률이 2.0%에서 3.9%로 높아짐

명시적 목표: 수도권내의 인구와 산업성장을 억제하여 대도시권의 과밀과 혼잡비용을 최소화하고 지방의 발전을 촉진

주요전략:

규제의 공간적 범위를 서울, 경기, 인천을 포함한 수도권 전역으로 확대

수도권내 산업, 대학, 공공기관의 이전을 권역내로 분산하기 보다는 지방으로 이전

1970년대 후반부터 지방에 이전하는 기업에 대하여 법인세, 소득세 등록세 취득세 재산세등 조세감면 혜택을 부여

주요시책내용

제2차 국토종합개발계획(1982-1991)

수도권 집중억제시책의 대상을 서울에서 수도권전체지역으로 확대

수도권을 개발정도에 따라 5대권역(이전촉진권역:집중규제, 제한정비권역:과밀억제, 개발유도지역:이전수용, 자연보전지역:한강권역, 개발유보지역:특수개발)으로 구분하여 입지규제와 정비방안을 체계적으로 제시

서울은 국제적 기능과 중추관리기능을 선별하여 발전시키고 기타 인구 집중유발시설은 이전 또는 억제하여 과밀을 방지한다.

수도권집중억제를 위하여 대전, 광주, 대구등 지방중심도시를 서울과 부산의 대응거점으로 육성토록 함

수도권정비법의 제정을 건의

수도권정비계획법(1982)

수도권정비계획(1984-1996)

제2차 국토종합개발계획 수정계획(1987-92)-광역관리체계의 구축을 제안

1970년대의 시책은 행정적 조치로서의 성격이었으나 1980년대에는 법적지위를 지니게 됨.

수도권 시책추진의 주관부서가 건설부로 확정

평가:

물리적 측면의 규제 - 대형건축물 및 토지이용규제- 등 은 비교적 강력히 추진되었다. 그러나 수도권 집중억제시책은 공간규제시책에만 한정하였기 때문에 구조적인 특성을 지닌 수도권의 집중을 억제하는데 근본적인 한계가 있었다(김용웅, 239)

정부시책이 일관성을 지니지 못하였다 - 수도권내 불법공장에 대한 행정조치 미흡, 인천 남동공단 및 시화공단등 제한정비구역내 대규모 공단조성, 공공기관의 지방이전 부진, 주택200만호 건설을 위한 5개 신도시 개발사례.

수도권 집중억제시책이 지역균형개발을 목표로 하고 있음에도 불구하고 수도권억제와 지방육성의 연계추진체계가 갖추어지지 못하였다.

3. 1990년대: 대도시권 성장관리수단으로서 수도권시책

수도권의 집중은 1990년대 까지 지속

문민정부의 출현이후 세계화의 흐름으로 균형개발보다는 경쟁력을 갖춘 지역기반의 구축이 중시되기에 이르렀다. 이에 따라 수도권 시책은 기존의 집중억제로부터 지방을 포함한 대도시권 성장관리에 중점을 두게 되었다.

주요시책내용:

제3차 국토종합개발계획(1992-2001)

지방분산형 국토골격의 형성 - 수도권의 기능을 지방대도시로 분산

수도권시책:

①물리적 규제방식의 지속적 추진-신규공업용지 조성억제, 대기업의 입지규제, 지방분산유도, 고등교욱 및 서비스 시설의 신증설 억제, 공공기관 및 대학의 지방분산 촉진

②경제적 규제수단의 도입과 지방이전 기관이나 기업에 대한 지원제도의 강화 - 과밀부담금, 세제와 금융지원의 강화

③수도권 권역내 공간구조의 재편과 국제기능의 보강

이러한 수도권 시책의 새로운 방향은 1993년 수립된 신경제 5개년 계획에 의하여 보다 구체화

수도권 정비계획법의 개정(1994)으로 제도화 - 정비권역의 축소, 과밀부담금, 공장총량제의 도입

정비권역의 축소조정:

이전촉진권역과 제한정비권역 -> 과밀억제권역

개발유보권역은 개발유도권역과 통합

성장관리권역

1980년대: 개발유도권역 이전촉진권역 제한정비권역 자연보전권역 개발유보권역

1994년: 성장관리권역 과밀억제권역 자연보전권역 성장관리권역

신경제 5개년 계획(1993)

개정 수도권정비계획법(1994)

이전촉진권역, 제한정비권역 ->과밀억제권역

개발유보권역, 개발유도권역 ->성장관리권역

1997 수도권 정비계획이 수립

수도권 시책의 부문별 내용

수도권정책의 대표적인 추진수단:

토지이용규제 - 개발제한구역과 정비권역 등

물리적 개발억제-과밀부담금, 총량규제등

공간적 분산시책-공공기관, 대학, 제조업체의 이전 등

1) 개발억제 및 정비구역의 설정

개발제한구역의 지정

1982년 수도권정비계획법 5권역 신경제5개년계획, 수도권정비계획법 개정 3대권역

이전촉진권역, 제한정비권역 -> 과밀억제권역, 규제수준은 이전촉진권역, 국제기능의 입지 허용

개발유보권역, 개발유도권역 -> 성장관리권역

자연보전권역 -> 자연보전권역

과밀억제권역: 서울과 인접지역 인구 및 산업이 과다하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 기존의 시설을 다른 지역으로 이전하거나 정비할 필요가 있는 지역

성장관리권역: 수도권의 남부와 북부. 개발밀도가 상대적으로 낮고 성장이 필요한 지역

과밀억제권역으로부터 이전하는 인구 및 산업을 계획적으로 유치. 산업의 입지와 도시개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역

자연보전권역: 수도권 용수원인 한강수계를 포함하는 지역. 한강수계의 수질 녹지등 자연환경의 보전이 필요한 지역

2)입지 및 개발규제 시책

대형건축물 및 공장 신증설 억제, 대규모 개발사업의 규제 - 수도권 정비심의위원회의 심의

①과밀부담금-과밀억제권역내 인구집중유발시설 및 업무용 및 판매용 건축물, 공공청사, 복합용 건축물로 신증축 및 용도변경시 일정액의 부담금을 지불하도록 하는 대신 수도권 정비심의위원회의 심의과정을 폐기하여 물리적 규제를 최소화

②총량규제제도-공장 학교 기타 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중하는 것을 방지하기 위하여 신증설 총허용량을 결정하는 제도.

공장에 대한 총량규제: 건교부장관이 공장 건축허가추이, 공업단지 등 공장설립대상지역을 감안하여 매년 수도권 정비위원회의 심의를 거쳐 서울시 인천시 경기도의 공장 신증축 또는 용도변경의 총 허용량을 결정하여 관보에 고시.

학교에 대한 총량규제: 대학정원의 증원규모의 제한. 건교부장관이 수도권정비심의위원회의 심의를 거쳐 결정

-일정규모이상의 건축물이나 토지이용에 대한 규제는 상대적으로 적은 건축물이나 토지이용을 양산

공장입지규제에도 불구하고 1980-1992년 사이 수도권에 28000개의 공장이 추가로 증가 절반이상이 불법, 무허가 공장

인구집중억제와 대규모 토지개발규제에도 불구하고 제2차 국토계획기간중(1982-1991) 전국 택지개발면적 223Km2 가운데 54.6%인 120Km2의 택지개발. why?

주택은 전국의 51.9%인 1490천동의 주택건설이 이루어져 개별적인 규제가 지역성장을 억제하는 효과를 거두지 못함

3) 공간적 분산 및 지방이전 시책

공공기관의 분산시책

1973년 경제기획원에 의한 공공기관 이전계획

1980년 이전계획 : 총무처 안 마련, 경제기획원이 추진

1985년 총무처에 의하여 마련된 13개 공공기관 이전계획

대전의 둔산 신도시 행정 신도시 건설과 연계하여 네 번째 공공기관의 이전계획이 수립

1998년부터 통계청, 조달청, 중소기업청등 8개 외청과 정부기록보전소등 3개 기관 포함 모두 11개 기관 4000여명의 공무원이 이전을 완료 또는 추진 중

대학의 이전 및 정원규제시책

대학정원규제시책은 효과적으로, 일관적으로 추진되었으나 수도권내 고등교육 수요의 상당부분이 지방의 교육시설에 의존하는 결과를 초래(254)

공장이전 및 분산시책

대도시 인구재배치기본계획(1977)

공업배치법(1977)의 제정으로 기업의 지방입지 촉진책이 제공

서울의 이전공장을 수용하기 위하여 반월 신공업도시 건설이 추진됨

부진한 실적: 영세한 업체, 중소영세기업의 속성상 대도시를 떠나서는 생존이 힘듬

수도권 집중억제시책의 종합평가

1)목표와 수단의 적합성에 대한 평가

수도권 집중과 수도권의 과밀 혼잡 지역불균형 문제간의 직접적인 인과관계가 존재하는가?

수도권 집중의 완화가 공간문제 해결에 효율적인 수단이 되는가?

-수도권의 과밀과 혼잡의 발생은 인구규모보다는 직주근접 미흡, 도시의 무질서한 개발, 비능률적인 도로망과 교통체계등 대도시 관리의 결함에 더 큰 원인이 있다(김용웅,255)

분산의 논거

가)안보상의 요인 - 수도권 인구규모가 이미 2000만명을 넘어서고 있는 상태에서 어느 정도의 규모축소가 안보 및 재해위험을 줄일 수 있는가?

나)지역불균형의 해소 - 현재의 지역격차는 수도권의 집중에 직접적인 원인이 있는 것인가 아니면 지역간 격차는 본질적으로 산업부분간의 격차, 도농간의 격차, 대도시와 중소도시간의 격차인가?

다)인구의 과도한 집중은 생산성의 저하를 초래한다 ?

2)수도권 집중억제시책의 목표달성도

긍정적 효과설 서울 인구집중의 감소추이 (수도권 연평균 인구증가율 1960년대 5.4%-> 1990년대 1.7%, 제조업고용증가율 1960년대 5.4%-> 1990년대 -0.9%) vs 농촌인구의 감소에 따른 전반적인 도시인구 증가의 감소

부정적 효과설 시책목표치와 결과치의 차이

3)향후 수도권 시책의 과제

가) 수도권의 규모억제보다는 기능적인 대응-수도권 시책의 목표가 교통혼잡, 토지, 주택부족, 환경오염등 대도시의 과밀 혼잡의 해소에 있다면 규모억제보다는 기능적인 대응이 필요하다.

나)지역의 자생적 경제기반의 조성과 문화적 생활여건의 창출

다)장기적인 종합개발계획에 의한 수도권내 토지이용 및 도시개발