1975년 포드대통령이 뉴욕시의 부도를 막기위해 연방정부의 개입을 선언
파산의 이유에 대한 설명
1. 장기적인 경제적 요인
통신, 교통의 발달로 뉴욕시 외곽으로 주민들이 이주
기업과 개인들의 sun-belt로의 이동
기업들이 고비용의 대도시를 피해 인근의 중소도시로 이전
저소득계층과 소수인종들이 경제적인 기회를 찾아 뉴욕으로 유입되기 시작
사회복지서비스 지출의 증가
이러한 경향은 뉴욕시가 바꾸기에는 너무나 복잡하고 어려운 경향이었다.
2. 단기적인 정치적 요인
뉴욕시의 재정적인 파탄에 대한 이상의 사회경제적 요인에 의한 설명은 부분적인 설명에 그칠따름이며 뉴욕시의 정치인들이 이 위기에 대한 책임이 있다는 주장이 있다.
1960년대 후반 시가 감당하지 못할 정도의 공공지출규모 증대
뉴욕시의 임시도시재정위원회가 이러한 주장을 펴고 있다.
도시정치인들이 장기적인 도시의 발전을 위해 명백히 필요한 정책과 일치되지 않는 정책들을 펼쳐나감
장기적으로는 파괴적인 정책들을 단기적인 이익을 위하여 시행
1960년대 미국의 도시는 정치적으로 불안정하며 새로운 요구와 요구자들이 분출하던 시기
당시 도시의 정치시스템은 이러한 요구들을 효과적으로 억제할 수 있는 체제가 마련되지 못하고 있었다.
도시의 흑인들은 문제를 만들었고 가장 큰 이익을 본 사람들은 조직된 생산자 그룹이었다.
1960년대에 도시공무원들의 숫자는 145000이 증가되었고 John Lindsay가 시장으로 취임한 후에는 증가율은 배이상이 되었다.
Shefter :
뉴욕의 재정위기는 무엇보다도 먼저 정치적인 위기에서 그 원인을 쁹아야 한다.
이 위기의 원인은 1960년대 뉴욕시가 직면했던 정치적인 변화에서 뿌리를 찾을 수 있는데 이러한 정치적인 변화는 뉴욕시의 지출규모를 폭발적으로 증가하게 하였다.
1950년대 도시를 경영한 정치가들은 재정과 예산의 제약요인에 민감하게 반응하였다.
도시의 지출예산이 증가하기는 하였으나 1953-1960년사이 평균 증가율은 6.6%
그러나 새로운 정치그룹의 등장으로 이러한 정치적 균형은 파괴된다.
민주당의 개혁운동, 학교통합운동, 도시공무원 노동조합운동
정치인들이 이들 운동에 가세하여 정치적인 연합을 형성하고 있었으므로 구정치체제는 파괴되었고 지금 뉴욕의 파산상태의 단초는 여기서 시작된다.
1963년이후 도시정치체제의 변화는 예산과정참여자들의 기대를 바꾸어 놓았다.
전후체제를 뒷받침하던 합의는 도시 소수인종과 공무원들의 정치화에 의하여 파괴된다.
결과적으로 예산규모의 증가는 전대미문의 것이었다.
이러한 정치적변화가 매우 짧은시간내에 전개되었다는 점을 고려할 때, 장기적인 사회, 경제적인 경향은 부수적인 요인에 불과하다고 볼 수 있다
도시예산과 부채의 급속한 증가를 설명하기 위해서 왜 공무원들이 도시의 인구적 요인과 경제적 요인의 변화에 이러한 방식으로 대처했는가를 설명해야 한다.
뉴욕의 정치인들과 집단들이 지배적인 역할을 하는 가운데서 발생한 이 재정적위기에 대하여 경제사정의 변화는 오직 부수적인 설명요인에 불과하다는 것이다.
3. 장기적, 단기적 요인들
두가지 경제적 요인들이 도시의 재정적 건전성에 영향을 미칠 수 있다. 장기적으로는 다른 도시와 지역의 경쟁력에 비교하여 이 도시의 경쟁력에 영향을 미치는 요인들이며, 단기적으로는 도시의 재정정책에 영향을 미치는 경기순환사이클의 변동이라 할 수 있다.
장기적인 정치적 요인에도 두가지가 있다. 공공정책이 지방경제에 미치는 영향과 정당체제의 구조와 집단정치의 영향이 그것이다.
뉴욕시가 단기부채에 지나치게 의존하게 된 것은 대부분 정치적인 원인에 그 설명을 구할 수 있는 것으로 단기적인 영향이었으며, 도시의 운영예산이 지속적으로 증가하여 단기적인 재정조달에 의존하게 된 것은 오랜시간을 걸쳐 진행된 것으로 장기적인 영향으로 보아야 한다.
[표] 도시재정정책에 영향을 미치는 요인
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-새로운 집단의 급속한 형성과
동원
-시민폭력 -부적절한 지도력 |
-정책이 주민과 기업의 이주에
미치는 영향
-정당과 집단의 이익 표출체제 |
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-불황기, 인프레이션등 경기순환
사이클 |
-인구구성의 변화
-상업과 공업의 이주 |
4. 도시부채의 증가: 단기적인 요인의 영향
뉴욕시의 단기부채가 급속히 증가한 것은 정치적이건 경제적이건 단기적인 요인에 의한 것으로 볼 수 있다.
법적으로 뉴욕시는 균형예산을 집행하도록 되어 있지만 실제로 1960년대와 1970년대에 들어서서 뉴욕시는 채권시장(bond market)에 운영예산을 위한 자금조달을 의존하고 있었다.
뉴욕시의 장기채무는 1960년대에 들어서 1950년대의 증가율과 거의 같은 연증가율인 1.2%대를 유지하고 있었으나 단기부채의 증가율은 1952-1962년에 연평균증가율 4.3% 이던 것이 1963-1967년에는 35.1%, 1968-1972년에는 27.2%로 급속히 증가하고 있었다.
의회예산국(Congressional Budget Office)은 국가경제의 침체를 그 원인으로 강조한다.
1969-1972년 사이에 제조업 및 비제조업분야의 약 250,000개의 대규모 실직상태
그러나 경제침체는 1970년대에 그 영향이 두드러졌으며 뉴욕시의 부채는 1967년 이전부터 이미 급속히 증가하고 있었다.
또 경제침체는 뉴욕시뿐만 아니라 미국의 전역에 영향을 미치고 있었다.
뉴욕시민 1인당 부채액은 다른 도시에 비교하여 10배이상이었다.
따라서 경기침체가 뉴욕시의 급속한 부채증가를 설명하지는 못한다.
정치적원인: Piven, Shefter, David & Kantor
소수인종들로부터의 요구증가와 잘조직되고 데모를 일삼는 도시노동조합의 요구에 직면하여 뉴욕시의 공무원들은 뉴욕시의 세수입으로는 감당할 수 없는 규모의 지출을 한다.
뉴옥시는 이러한 소수인종의 요구에 다른 도시들보다 더욱 민감했던 것은 저소득계층이 다른 도시에 비교하여 잘 조직되었고, 노동조합화가 다른 도시보다 빨리 진행되었으며, 시장을 포함한 공무원들이 공직에의 야망으로 이들의 자유주의적인 이미지를 유지하려고 노력했기 때문이었다.
뉴욕시의 강력한 은행계은 정치적으로는 인기가 있으나 재정적으로는 불건전한 뉴욕시의 정책들에 대하여 대단한 인내심을 보이고 있었다. 이것은 많은 세수를 가져다 줄것으로 예상되는 1960년대의 빌딩붐, 풍부한 유동성자금의 보유, 은행이 뉴욕시에 대한 대출로 벌어들이는 큰 이익에 은행들이 근시안적으로 집착하고 있었기 때문이었다. 이들은 도시정부의 지출규모의 증가율을 완화하면 중앙정부로부터의 지원금과 시정부의 증가된 세수로 인하여 도시의 수입은 지속적으로 늘어날 것으로 전망하고 있었다.
5. 운영지출의 증가: 장기적인 요인의 영향
단기적인 요인에 의한 설명은 뉴욕시의 단기부채의 급속한 증가를 설명할 수는 있으나 예산규모의 전반적인 변화에 대한 설명으로는 부족하다.
뉴욕시의 예산규모의 증가는 1960년대와 1970년대를 통하여 1950년대의 증가율과 크게 다르지 않다.
뉴욕시에서 조달하는 운영비용은 비교적 일정하였으며 이에 영향을 미치는 요인은 1960년대의 정치적인 변화에서라기 보기보다는 장기적인 요인에 의한 것이었다.
1)뉴욕시 내부에서의 변화
뉴욕시의 운영지출의 변화를 표면적으로 살펴보면 단기적인 요인들에 의한 급속한 변화인 것처럼 보일 수 있다.
뉴욕시의 운영지출의 규모는 1961년에 $2275백만이던 것이 1975년에는 $11654.4백만으로 12.4%의 연증가율을 보이고 있기 때문이다.
뿐만아니라 이기간동안 운영지출은 재분배지출에 집중되고 있다. 분배정책에 대한 지출의 증가는 연평균 9.5%인데 반하여 재분배정책에 대한 지출은 15.7%가 증가하였고 교육프로그램에 대한 지출은 11.9%의 연증가율을 보이고 있었다. 뉴욕시의 예산이 급속히 팽창하고 있었을 뿐아니라 지출의 내용면에서도 재분배정책에 대한 지출이 급속히 증가하고 있었던 것이다.
그러나 인플레이션과 연방정부 및 주정부로부터의 수입을 제외한 뉴욕시의 예산변화를 살펴보면 이야기는 달라진다.
인프레이션율을 감안했을 때 뉴욕시의 예산증가율은 12.4%가 아니라 7.2%였으며 연방 및 주정부로부터의 수입을 제외한 뉴욕시의 자체재정수익에서의 지출증가율은 연평균 5.4%에 그치고 있다.
결국 이기간 뉴욕시의 예산팽창은 인플레이션과 연방 및 주정부로부터의 수입금으로 인한 것이었다.
더구나 지출의 내용상의 변화도 거의 없는 것으로 나타났다. 재분배지출의 연증가율이 6.5%, 분배와 개발프로그램에 대한 지출의 증가율이 5.1%였다.
도시정치구조의 급격한 변화를 고려할 때 재분배지출의 연평균 증가율이 6.5%였다는 사실은 이러한 정치적인 변화에도 불구하고 도시의 지출내용은 거의 변화가 없었다는 점이 입증한다. 더구나 1949년부터 1976년기간에 각기 다른 시장의 임기하에서도 뉴욕시의 재원에 기반한 지출규모의 증가율은 최저 4.1%에서 최고 5.2%로 큰 변화를 보이지 않고 있다. 1960년대 뉴욕시의 정치적인 변화는 도시지출에 거의 영향을 미치지 않았던 것이다.
[표]운영지출 (cf. Peterson, 1981:196)
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| 주택
마약서비스 청소년서비스 복지 건강서비스 병원 인적자원 |
환경보호
교도 연금 경찰 교통 소방 사법 도서관 공원 수도공급 문화 정부일반, 입법 및 기타 |
초등 및 중등교육
고등교육 |
2)뉴욕시와 다른 도시와의 비교
뉴욕시의 지출규모가 다른 도시의 지출규모보다 크다는 것은 의심의 여지가 없다.
1974년 뉴욕시에서 1인당 조세부담은 $699이었는데 비하여 다른 14개 대도시의 1인당 조세부담은 $257에 불과하였다.
그러나 뉴욕시에서의 공공서비스의 비용이 다른 도시와 비교할 때 높은 것은 피할 수 없는 사실이라 할 지라도 이러한 경향은 이미 오래전부터 존재해왔던 것이며 최근의 새로운 일은 아니라는 점이다. 1960년대에 들어서 이러한 차이가 갑자기 벌어진 것이 아니라는 것이다.
6. 장기적인 정치 및 경제적 요인의 특징
뉴욕시의 재원에 기반한 지출의 규모가 전후에 지속적으로 증가해왔다면 뉴욕시의 재정파탄은 다른 요인에서 검토되어야 한다. 뉴욕경제의 경쟁력이 장기적으로 저하해온 경향을 검토해 볼 필요가 있다.
1) 경제: 뉴욕시의 경쟁력
미국전체에 비교한 뉴욕시의 경쟁력은 여러면에서 지속적으로 하강하고 있었다.
특히 제조업분야에서의 쇠퇴는 두드러진다. 전문가, 기술자, 관리인들이 뉴욕에서 거주하는 숫자가 전국에서 차지하는 비중은 현저하게 줄어들고 있었다.
다만 비백인과 히스패닉계의 사람의 숫자가 상대적으로 늘어나고 있었으며 이들은 재분배서비스에 상대적으로 더 많이 의존하는 계층이었다.
이러한 장기적인 경향을 두고 볼 때 뉴욕시의 재정위기는 대부분 외부적인 요인에 의한 것이었음을 알게된다.
뉴욕시는 오랜기간동인 비교적 일관된 정책의 궤도를 그려왔다고 볼 수 있다. 특정한 정치적인 변화에 대한 단기적인 대응이 아니라 이러한 장기적인 영향이 뉴욕시의 재정파탄을 야기한 것이다.
2)정치: 재정정책
뉴욕시의 재정정책도 뉴욕시의 재정파탄에 중요한 원인이 되었다.
뉴욕시는 다른 도시와 비교할 때 도시의 경제적 이익을 효율적으로 추구하지 못한 것으로 보여진다.
뉴욕의 세금은 높았고, 일반서비스에 대한 지출도 높았으며, 임금도 높았고, 주민천명당 공무원의 숫자도 높았다. 주민 일인당 지출규모도 다른 도시에 비교하여 많았을 뿐만 아니라 뉴욕시의 세금은 지방정부로서는 대단히 누진적인 체계를 가지고 있었다.
예를 들어 1973년에 미국전체평균으로 $7500의 소득을 가진자는 1.1%를 주 및 지방정부의 소득세로 내고있었고, $50000의 소득을 가진자는 3.7%의 세금을 내고 있었다.
그러나 뉴욕시에서 이 비율은 2.0% 에서 11.1%였다.
결국 뉴욕시는 보다 부유하고 생산적인 주민들을 내몰고 있었던 것이다.
이것은 뉴욕시의 두가지 특징으로 설명할 수 있다.
첫째, 뉴욕시는 한때 어떤 다른도시보다도 더 양질의 재분배서비스를 제공할 수 있던 도시였다. 세계금융의 중심지였으며 세계에서 가장 부유한 도시였기 때문이다.
다른 도시에서는 엄두도 내지 못할 17개 병원에 대한 운영책임을 지고 있었고 고등교육기관에 대한 재정을 담당하고 있었던 것이다.
일단 도시가 이러한 책임을 지기시작하면 이러한 기능을 철회하기란 쉽지않다.
불행하게도 이러한 서비스에 대한 요구가 점차 증가하기 시작할 무렵 뉴욕시는 경제적인 능력을 점차 상실하고 있었던 것이다.
둘째, 뉴욕시는 어떤 다른 도시에서도 볼 수 없을 정도로 정치적인 경쟁이 치열하였고, 지반들의 활동이 활발한 도시였다.
도시정부의 지도층은 물론 유권자들도 민주당과 개혁연합등으로 나누어져 있었으며 이러한 상황은 도시정부의 기관들을 중앙의 지시로부터 비교적 자유롭게 만들어준 반면 이들의 다양한 요구에 직접적인 압력을 받게되었다.
7. 결론
뉴욕시의 재정위기는 뉴욕시가 도시의 경제적인 이익에 무관심했다거나 특정 시장의 잘못으로 인한 것은 아니었다. 오히려 재정위기를 향한 각종 작은 원인들은 아주 서서히 뉴욕시의 재정에 조금씩 영향을 미치고 있는 것이어서 1970년대 말기에도 시티은행은 (the First National City Bank) 뉴욕시의 미래가 부정적인 것만은 아나라는 평가를 할 정도였다. 공무원들이 도시의 경제적 이익을 다른 도시처럼 효율적으로 추구하지 못했다면 이들의 잘못은 대규모의 실책이 아니라 아주 미미한 잘못들이 장기적으로 누적적인 악영향을 미치면서 결국 뉴욕의 재정파단을 초래하게 된 것이었다.
장기적인 경제적 경향과 뉴욕시에 뿌리깊이 자리잡은 정치적인 구조가 서서히 뉴욕의 재정파탄을 가져온 것이었다.