도시의 성장은 개발업자, 건축가, 주택소유자, 임대업자등 수많은 개인적 결정에 의하여 형성된다. 이러한 결정들에 영향 - 보조금과 규제조치로 의도된 방향으로 발전을 촉진시킨다.

도시계획은 개념상 분배적 의미를 가진 활동으로 도시지역의 인간과 경제활동에 영향을 주는 제반활동이다. 내용에 있어서 차이는 있지만 도시계획가들은 상이한 사회경제적 집단 및 기업들이 서로 다른 목적에서 토지를 이용하기 위하여 도시공간을 할당하는데 관심을 두고 있다.

Urban Planning

정부가 도시의 물리적 공간의 발전에 어느정도의 책임과 권한을 가지는가?

이 문제는 결국 공공의 복지증진과 사적이익의 보호중 어느것을 우선할 것인가의 문제를 야기한다.

도시에서의 삶의 질은 불가분재(indivisible good:안전, 질서, 깨끗한 환경)과 도시의 물리적공간이 경제성장을 가져올 수 있는 정도에 의하여 결정된다.

따라서 도시의 물리적공간의 발전에 대해 정부의 관심이 증가하는 것은 당연한 귀결이다.

그러나 이것은 결국 공중의 이익을 위하여 개인의 이익을 정부, 국가가 강제력을 사용하여 제한한다는 것을 의미한다.

정책적인 도구 - 보조금, 규제수단.

지역계획은 다양한 지역간의 협력과 협조에 의하여 만들어지거나, 상위정부기관에 의하여 만들어진다.

Whose City? (Phal,1970) - 정부의 행동이 도시내 여러 집단들의 공간소유 형태와 도시내 공간을 차지하려는 경쟁에 어떤 영향을 주고 있는가?

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제약 - 국내, 국제 경제시장의 영향,

유럽, 미국, 일본에서의 계획 전통

1. 유럽에서의 계획의 전통

유럽의 많은 도시들은 지금까지도 여전히 중세 도시의 모습을 많이 간직하고 있다.

유럽은 미국에 비교할 때 전통적으로 계획에 더 많이 의존해 왔다.

토지는 정부의 강한 규제하에 두어지는 것으로 생각되었는데 이는 전통 봉건시대의 영향이기도 하다.

특히 유럽의 도시계획은 그 규모에 있어서 미국을 압도한다. 유럽의 대도시들의 계획은 미국에서처럼 개개의 도시에 대하여 행해지는 것이 아니라 대규모의 도시들을 연결하는 광역적인 도시계획의 모습을 보여주고 있다.

영국의 런던:

전후 영국 런던의 증가하는 교통혼잡과 생활수준의 악화에 대하여 정책입안가들은 도시의 규모에 제한을 가하는데 소위 "그린벨트"라는 것이 이때 도입된 것이었다. 즉 런던시외곽에 약 5마일의 넓이로 그린벨트를 설정하여 도시의 무한정한 확산을 억제하였다.

그러나 이 그린벨트가 런던시의 인구확산을 막는데 실패하지 의회는 이 그린벨트 바깥에다가 중소규모의 신도시들을 건설하기 시작하였다. 1946년부터 1949년까지 런던외곽에 8개의 신도시가 런던중심부로부터 반경 35마일이내에 건설되었다. 신도시로부터 런던시까지의 통행발생량을 최소화시키기 위하여 이 신도시들은 비교적 자급자족적인 도시로 건설되었다.

1960년대 말에는 세 개의 새로운 신도시가 건설되었는데 런던중심부로부터 약 50마일에서 80마일정도가 떨어진 곳에 건설되었다. 새로운 신도시가 런던으로부터 비교적 더 멀리 떨어져 지어진 것은 이 신도시들이 단지 런던의 베트타운이 되는 것을 억제하려는 것이었다.

아무튼 런던을 둘러싼 그린벨트와 새로운 신도시들의 건설은 런던의 주민들과 직장들을 분산시키려는 광역적인 지역적계획의 소산이었다. (271-272)

프랑스의 파리:

영국의 런던과 마찬가지로 전후 파리에서도 메트로폴리탄지역에 대한 master plan이 만들어진다.

1965년에 만들어진 이 기본계획은 파리외곽에 일련의 신도시를 완전히 새로 건설하고 기존의 몇몇 교외지역을 고밀도 개발지역으로 선정하였다. 이계획은 1966년부터 시행되어 1975년경에는 파리로부터 20마일 이내에 5개의 신도시가 생겨나게 되었다. 그리고 파리중심부에 근접한 세 개의 위성도시(major node)를 La Defense, Creteil, Bobigny에 개발하였는데 그 목적은 파리중심부의 사무실의 개발을 이 외곽으로 분산시키고자 하는 것이었다.

스웨덴의 스톡홀름:

메트로폴리탄 지역에 대한 종합적인 계획중에서 가장 잘 알려진 것이 바로 스톡홀름이다.

스톡홀름 주변에는 수많은 위성도시가 계획적으로 건립된다. 이 위성도시들은 경제적으로 스톡홀름에 의존하지만 독자적인 쇼핑센터, 휴식 및 문화공간, 기초적인 사회서비스 시설과 병원시설들을 구비한다. 그러나 이 위성도시들은 런던주변의 위성도시와는 달리 자급자족적인 위성도시로 만들어 지지 않았으며 스톡홀름시가 이 주변위성도시의 주된 일거리를 제공해 주는 구조로 만들어져 있다. (273)

네덜란드의 환상도시(Randstad, Ring city)

1945부터 형성된 이 환상도시는 로테르담, 헤이그, 암스테르담, 유트레히트 그리고 작은 도시들을 잇는 말발굽모양의 광역권으로 30마일의 폭에 약 30마일의 길이를 가진 연쇄적인 도시의 군락지대이다.

2차대전이후 네덜란드의 계획가들은 대규모 도시들이 계속발전하면서 팽창하여 서로 그 경계를 맞닫게 되면 말발굽모형의 중간부분에 있는 개방지(open space)가 완전히 잠식될 것을 우려하였다.

1949년부터 네덜란드 당국은 지역계획을 시작하여 말발굽모형의 중간부분이 개방지는 그대로 보존하면서 도시의 발전이 주요 간선도로를 따라 일어나도록 유도하였다.

이상에서 유럽각도시들의 광역적인 도시계획은 도시내의 인구과밀과 도시를 둘러싸고 있는 개방지(open space)들에 대한 잠식을 억제하려는 노력에서 나온 광범위한 계획들이었다.

그러나 지난세기동안 유럽의 도시들은 전혀 새로운 상황에 직면하기 시작하였다. 더 이상 유럽의 계획가들은 도시내 인구의 집중을 억제하기 위하여 염려하지 않아도 되게된다. 왜냐하면 도시내 인구가 감소하고 도시내 산업들이 점차 다른 곳으로 빠져나가기 시작했기 때문이었다.

1970년대에 약 반이상의 유럽도시들은 인구가 감소했으며 미국에서와 마찬가지로 높은 지대와 교통혼잡으로 인하여 산업의 유치를 위한 도시의 매력을 점차 잃어가기 시작한 것이다.

1980년대 초, 유럽의 대도시는 심각한 실업에 직면하기 시작한다.

도시내 인구의 감소가 도시의 지출감소도 동시에 가져올 것으로 생각할 수 있으나 도시의 지출은 전혀 감소하지 않고 오히려 증가하는 경향을 보였다. 그 이유는 세대당 인구의 수가 감소하면서 도시의 인구가 감소하는 대신 젊은층, 노인층 등의 독자적인 세대의 형성이 증가하면서 세대의 절대적인 수가 계속 증가하였기 때문이었다. 도시지출은 전체적인 도시인구의 수보다는 세대수에 더 큰 영향을 받는다. 도시지출은 줄지 않은 것이다.

결국 지방정부를 운영하는데는 점차 더 많은 재원이 필요하게 된다. 중앙정부로 부터의 지원금도 줄거나 이전상태를 유지하는데 급급하였다.

결국 지방정부는 이들의 세원을 확충시키는데 의존할 수 밖에 없었고 이는 곧 지방정부들이 상업과 산업체들을 그 지역으로 유치하기 위한 노력을 활발히 전개하게 하였다.

이것은 결국 도시계획가들로 하여금 이전까지 강조되던 도시분산 정책이 아니라 도시중심부의 경제발전 정책에 그 관심을 집중시키게 된다.

2. 미국의 민간주의(privatism)의 전통

필라델피아의 성장을 연구한 Sam Bass Warner는 미국도시의 가장특징적인 전통은 민간주의라 표현함.

미국도시의 생산성과 질서를 보장하는 것은 민간업체와 개인들이라고 함.

도시개발에 있어서 사적이익의 중요성를 강조하는 것은 개인주의와 제한된 정부에 대한 미국인의 믿음을 나타내는 것이다.

끊임없는 이윤추구가 지속적으로 오래된 도시구조물을 헐고 새롭고 더 높은 렌트를 얻게해주는 구조물로 대체되어 나간다.

미국의 공공기관은 도시의 성장과 쇠퇴, 그리고 재건에 관련된 일련의 주기에 간섭하지 못하며 대체로 무기력하다. 모든 과정은 시장논리에 의하여 지배된다. 어떤 지역이 개발에 적합한지, 그리고 어떤 지역이 재개발이 되어야 할지는 모두 이 개발과 재개발에 자금을 책임지는 민간투자가에 의하여 결정된다.

1981년 제네럴모터사가 새로운 캐딜락 공장을 디트로이트에 지을 것을 고려하겠다는 발표를 하자 시당국은 GM사가 동의할 만한 장소를 물색해야 했다. GM사의 공장을 필히 유치시키기 위하여 디트로이트시는 GM사에게 3500여명의 폴란드인이 거주하는 약 456에이커의 땅을 제공한다. 격렬한 주민의 시위와 법소송에 맞서 디트로이트시는 이 3억2천만불의 프로젝트가 디트로이트의 경제를 회생시킬 것이기 때문에 공공의 이익에 부합된다며 이 프로젝트를 강행한다. 디트로이트시는 GM사에게 공간을 공급하기 위하여 낡은 동네를 허물었다.

교외지역의 계획에 대한 미국정부당국의 역할은 도시내의 재개발에 대한 공공당국의 역할보다도 더 미미하다. 유럽의 규모에 필적할 만한 계획이 없다. 교외지역의 개발은 철저히 상업적개발자들의 계획에 의한다.

3. 공공의 토지소유

유럽과 미국의 공공기관이 토지를 소유하는 것에 대하여 대단히 다른 시각을 견지하고 있다.

스톡홀름은 유럽에서 최대규모의 토지은행을 가지고 있다.

19세기 초럽 스톡홀름 시위원회는 시외곽의 토지들을 미래에 도시가 팽창할 때를 대비하여 구매하기 위한 프로그램을 시작하였다. 이 프로그램의 주도적인 결정은 사회민주당에서 추진된 것이 아니라 아이러니칼 하게도 보수당의 은행가와 자본가들에 의하여 추진되었다.

1904년부터 이 위원회는 농토와 삼림을 사들이기 시작하였다. 1904년부터 구입한 토지는 모두 약 138000에이커로 이제는 거의 스톡홀름 광역권 전부에 해당하는 넓이이다. 시에 의하여 구입된 이 토지는 거의 다시파는 일이 없다. 단지 개발을 원하는 업체가 있으면 이들은 시정부와 장기 임대차계약을 맺는데 이 계약에서 이 지역내에 일어나는 모든 개발행위가 시당국의 계획에 일치하는 것이어야 할 것을 요구하게 되는 것이다. 시의 이러한 임대계약은 넉넉한 재정수익을 가져오는 것이어서 토지를 사는데 사용되는 각종 부채를 갚고도 남음이 있다고 한다. (280)

네덜란드의 시당국들은 스웨덴이 토지은행을 시도하기 이전부터 토지은행제도를 시행하고 있었다.

북해운하가 1874년 완공된후 화물과 산업이 급속히 Randstad내의 주요도시들에 확장되고 있었다. 이당시 자유당에 막대한 영향력을 행사하던 상인들이 이 지역의 도시로 흘러들어오는 이주민들을 수요할 주택을 발빠르게 공급하는데는 공공기관에 의한 토지획득이 가장 효과적임을 간파하고 이를 시행하도록 한다. 전통적으로 시당국이 토지를 구매하는 것은 용이한 것이어서 네덜란드 시당국은 현시세 보다 약간의 웃돈을 얹어 쉽게 토지를 획들할 수 있었다. 도시내의 토지획득은 여러 가지 제약이 가해지고 있었으나 1965년 법은 도심내의 어떤 토지도 왕의 허가를 얻고 이미 허가된 개발계획에 포함하는 지역일 때 수용할 수 있는 권한을 부여하였다.

프랑스가 1958년 이후 적용해 온 토지은행제도 - 프랑스는 다른 나라에 비하여 개인의 재산소유권에 대한 강한 가치를 부여하고 있었으므로 토지은행제도의 도입이 늦다.

프랑스의 토지획득제도는 독특하다.

지방정부는 어떤 특정지역의 개발을 위하여 일정한 지역을 우선도시개발지역(a zone for priority urbanization:ZUP)으로 선정하고 구체적인 개발계획을 작성한다. 이후 지방정부는 이 지역의 일부를 토지수용을 통하여 구매할 수 있다. 그러나 선정된 지역을 지방정부가 모두 구매하는 것이 아니라 선정된이후 4년동안은 판매를 위하여 나온 토지를 우선적으로 구매할 수 있는 권한을 보유하게 된다. 따라서 만약 이 구역내의 토지소유자가 시정부가 계획하는 목적에 어긋나는 목적을 가진 사람에게 팔려고 할 때 시정부는 그 토지를 우선적으로 사게 되는 것이다. 이때 토지가격은 시정부가 ZUP지역으로 선정한 그 시점의 가격으로 지불되므로 다른 개인에게 팔때보다는 낮은 가격에 팔게된다. 이러한 제도는 ZUP지역으로 지정된 지구의 거의 대부분의 토지거래가 민간차원에서 이루어 지더라도 이 지역에 대한 시당국의 강한 구너한을 가지게 해 주는 것이다.

미국의 경우는?

미국에서 공공기관이 토지를 소유하는 일은 매우 떨어진 지역에 한한다. 주요 메트로폴리탄지역의 토지를 구매하는 경우는 거의 드물다. 따라서 도시의 발전형태에 영향을 주는 외곽지역의 토지구매행위는 미국에서는 거의 없다.

도시내에서 시당국이 도시재개발을 위하여 토지수용권을 행사하기도 하지만 이것은 개개인들의 땅을 수용하여 될 수 있는한 빨리 사부분의 개발업자에게 넘기기 위하여 행사한다.

따라서 시당국이 토지를 수용하는 것은 개발을 억제하거나 통제하기 위해서 행사되는 것이 아니고 어떤 사부분의 개발업자가 지정한 장소를 확보해 주기 위해서 행사되는 경우가 대부분이다.

일본의 경우:

일본정부 역시 미국과 마찬가지로 공공기관이 토지를 소유하는 것을 꺼려한다.

일본에서 도시내부나 외곽의 개발을 위하여 토지를 모으는 가장 일반적인 방법은 "토지재조정" (kukakuseiri) 이라 불리우는 방법으로 공공기관의 토지매입은 전혀없다.

즉, 사적인 개인들의 집단이 상호간에 합의를 본 계획의 목적을 위하여 이들의 토지를 합하는 것이다. 그리고 공사가 끝이나면 각 개인은 자기가 내놓은 토지에 상응하는 배분을 받고 이 협동조합은 없어진다. 이 방식은 독일로 부터 1899년대에 도입된 것인데 일본의 지방계획가들에 의하여 폭널리 사용되고 있는 방법이다. 시당국으로서는 땅을 구매할 필요도 없으며 도로와 기타 서비스시설에 대한 비용도 부담할 필요가 없다. 이비용들은 협동조합에 의하여 부담되는 것이다. 지방정부나 정부는 기반시설의 구축을 위하여 부분적인 융자를 지원해 줄 뿐이며 민간은행이 나머지 자본을 융자해 준다.

이러한 방식은 시당국으로 하여금 비용을 절감하게 하지만 도시가 팽창하는 것을 막지못한다는 것이다.

Gudiing Urban Growth - instruments-

미국에 비교할 때 유럽에서의 계획이 더욱 성공적인 것은 유럽의 토지이용계획과 교통계획의 혼합에 있다.

유럽의 대부분의 지방정부들은 그들의 토지이용계획을 수립할 책임을 지고 있으며 지역내의 모든 건축행위가 이 계획에 부합하는지를 모니터링한다. 주택가, 산업공장지역, 휴식공간, 그리고 모든 공공기반시설등은 시정부의 통제를 받게되어 있다.

지방정부는 특정 토지가 어떤 용도로 사용되어져야 할 것을 지정할 뿐 아니라 그 지역에서 이루어지는 각종 개발의 밀도와 높이도 규제한다.

물론 미국에서도 큰 도시정부인 경우에는 토지이용계획을 수립하여 어떤 건물이나 기반시설들이 들어서야 할지를 통제하거나 유도한다. 그러나 미국의 경우 토지수용에 대한 정부의 역할이 대단히 제한되어 있기 때문에 미국의 계획가들은 주로 zoning ordinance에 의존한다. 이 구획명령은 어떤 특정토지에 특정의 개발이 이루어지는 것을 제한하는 역할을 하는데 이러한 역할은 적극적이라기 보다는 상당히 피동적인 수단에 속하는 것이다. 이 구획명령은 이미 존재하고 있는 어떤 패턴을 따를 것을 권장하는 효과를 가지고 있으나 새로운 개발의 방향을 제시해 주는 것은 아니기 때문이다. (284)

더구나 미국에서 구획명령이 진실로 공중의 이익을 위한 것이라고 보기는 힘든 면이 있다. 왜냐하면 이러한 구획명령은 대부분이 도시의 외곽에서 이지역을 개발하려는 사적개발업자들의 결정을 집행하기 위한 것이 대부분이기 때문이다.

대규모의 민간개발업자들은 구획명령을 어기는 대규모의 개발계획을 만들어 놓고는 지방정부의 구획명령을 설득하는 대규모 캠페인을 벌이곤한다. 이러한 과정을 거쳐 행해지게 되는 토지이용형태는 실질적으로 zoning이 전혀 없는 것이나 마찬가지의 상황을 초래한다.

토지투기에 대한 규제

유럽정부는 토지투기에 따른 이득을 감소시키기 위하여 토지시장에 활발히 참여하고 있다.

이러한 정부개입은 첫째, 어떤 지역을 개발함으로써 발생하는 그 지역의 가치의 상승 일부분을 public treasury가 회수하게 하려는 것, 둘째, 지방정부가 공공의 이익을 위하여 토지를 매입할 때 투기에 의하여 부당하게 상승한 모든 값을 지불하지 않도록 하기 위해서이다.

첫째 목적으로 "개발이익세(betterment tax)"를 사용하는데 이는 현재 토지의 사용가치와 개발이 된후 토지의 사용가치의 차이를 과세하는 것이다.

예: 독일에서 1971년 도시개발법은 지방정부가 도시재개발사업을 완료했을 때 해당지역의 토지소유자는 원래지역의 토지가격과 새로이 개발된후 토지가격의 차액을 세금으로 내도록 하고 있다.

(100%환수)

유럽의 다른나라에 비교해 보면 독일의 이같은 개발이익세는 그 사용이 상당히 제한되어 있다. 그 사용이 도시재개발지역에서만 인정되고 있기 때문이다.

두 번째 목적은 지방정부가 공공의 목적을 위하여 토지를 매입할 때 그 매입부담을 덜어주기 위한 것인데 프랑스가 대단히 창조적인 방법을 사용하고 있다.

프랑스에서는 "개발유예구역 (zone for deferred development(ZADs)" 이라는 것을 설정하는데 1962년 프랑스 의회에서 이미 존재하고 있는 ZUP를 보완하기 위해서 만든 것이었다. 이법에 의하면 지방정부나 중앙정부가 개발축선상에 있는 구역을 ZAD로 지정할수 있으며 이렇게 지정된 지역에 대하여 정부는 14년동안 이지역에서 팔려고 내놓은 토지를 구매할 수 있는 선택권을 가지게 된다. 이때 정부가 지불해야 하는 가격은 ZAD로 지정되기 일년전의 시장가격을 지불하면 되도록 하고 있다.

이제도가 가지는 매력은 대단히 커서 1974년경에는 국토의 1%가 ZAD로 지정되었으며 이중 1/3이 파리지역이었다. 물론 이지역의 모두를 정부가 구매하지 않는다. 그러나 정부가 이 지역을 구매할 선택권이 있다는 것은 토지시장에서 정부의 영향력을 매우 높여주는 역할을 하고 있다.

일본의 방식도 특이하다.

1960년대말 토지가격의 대폭적인 상승으로 인하여 일본정부가 사용했던 방법이다.

1974년 일본정부는 반에이커 이상되는 토지의 거래자 모두는 -판매자와 구매자- 그 거래사실을 해당 지방정부에 보고하도록 하였다. 이때 지방정부는 거래당사자들에게 그 거래가격이 행정부에서 정한 권고가격을 넘는 것이면 거래가 이루어 지지 않도록 충고하였다. 만약 구입자와 판매자가 행정지침을 어기고 거래를 성사시키게 되면 이들의 명단을 공개하도록 하였다. 1982년에는 총 40000건의 거래가 등록되었는데 이중 1500건이 가격이 정정되어 성사되었으며 2500건은 철회되었고 나머지는 보고된 가격으로 거래되었다.

교통계획

자동차는 저밀도의 도시팽창을 유도하였다.

자동차의 첫번째 영향인 도시의 팽창은 미국보다 유럽에서는 훨씬 덜 진전되었다. 자동차보유율이 미국이 유럽을 앞섬.

두번째 영향인 도심가의 혼잡은 유럽이 훨씬 더 심각하다. - 중세적 도시형태에 기인한다. 즉, 도시성곽에 의하여 공간적인 제약이 가해지고 있어 성곽내부인 도심부가 고밀도로 개발되는 경향을 가지고 온 것이다.

따라서 유럽의 도시들은 미국의 도시들보다 휠씬 심각한 교통체증문제를 가지고 있으며 문제를 더욱 악화시키는 것은 역사유적지들이 많아 도시고속도로의 건설이 용이하지 않다.

도시로부터 멀리 떨어진 곳에서의 각종활동이 결국은 많은 통행량을 유발시키게 되므로 유럽의 도시계획가들은 교통계획을 토지이용계획과 연계시키려는 노력을 지속하였다.

그 대표적인 예가 스웨덴이다. 이미 1940년대부터 스톡홀름 확장프로그램들은 교통계획과 통합적으로 작성되었다.

원래 초기의 교외개발계획은 운송회사가 지하철을 교외로 확장시키려는 계획과 더불어 추진되었다. 교외지역공동체의 발전이 공공 교통축을 따라 발전되도록 한 이러한 손가락모양의 개발형태는 고밀도의 개발을 촉진하고 지역공동체사이에 녹지를 보존하기 위해서 뿐만아니라 이미 발전된 주변시장에 대한 접근성이 좋았기 때문이었다.

이러한 지하철의 구축은 도시의 발전을 유도할 뿐 아니라 도심 교통체증문제를 해결하는데 일조를 한다.

이와 더불어 교통수요를 억제하기 위하여 유럽정부들은 이미 1973년과 1974년의 오일쇼크이전부터 개인적인 운전자들에 대하여 높은 비용을 부과시키고 있었다. 예: 고율의 개솔린세금, 자동차세금, 자동차액세서리에 대한 세금.

그러나 자동차의 사용을 억제하는 이러한 유럽정부들의 움직임에 반론도 만만치가 않음

특히 영국에서는 이문제를 둘러싼 열띤 공방이 벌어짐.

결국 문제는 공공기관이 어느정도까지 도심내의 자동차사용을 억제할 수 있는가의 문제

보수당의 입장에서는 이러한 제한은 개인의 자유에 대한 참을수 없는 간섭으로 보여졌고

노동당의 입장에서는 자동차의 소유와 운행을 억제하는 이러한 각종 정책들이 결국 현존하는 소유패턴을 고착화시킬 것이라는 점을 우려하였다 - 이는 결국 노동당의 최대관심사인 영국사회에서 재화의 공평한 배분이라는 노동당의 관심을 약화시키는 것이었다.

이문제에 대한 당시 종합보고서는 영국의 교통문제는 오직 도로의 증설로 증가한 교통량을 흡수하는데 있다고 결론짓고 있다. 보고서는 "자동차를 보유한 선거권자들은 이들에게 가해지는 심한 제재조치를 참지 못할 것이다. 설사 이러한 규제조치가 입법화된다하더라도 이를 강제하기는 거의 불가능할 것이다. 민주주의 사회에서 대부분의 사람들이 잘못되지 않았다고 생각되는 행동들을 억제하는 것은 위험하고 어려운 일이다. 만약 이러한 시도가 무리하게 진행된다면 그 결과는 암시장이나 부패가 될 것이다"라고 결론짓고 있다(288).

그러나 이러한 보고서의 내용을 그대로 정책으로 실행하기 위해서는 너무나 많은 비용이 소요.

이 보고서의 내용은 런던의 중심가로 부터 차례로 멀어지는 네 개의 환상형 도로와 도심으로 연결되어지는 방사형 도로를 구축하는 것이었다.

그러나 공사현장에 해당되는 지역주민들의 반대와 엄청난 비용 때문에 이 계획은 포기된다.

그대신 주차억제를 대안으로 실시한다.

네덜란드

네덜란드는 유럽에서 가장 인구밀도가 높은나라. 따라서 자동차 혼잡문제에 민감한 반응.

1972년 네덜란드정부는 정치적인 피해를 예상하면서도 고속도로 지출비를 2000만불을 삭감하고 도로건설고용인력을 15%삭감한다.

1973년에는 새차에 대하여 90불씩의 예치금을 받도록하는 법안을 통과시킨다. 그리고 이 돈은 차가 완전히 해체되었다는 증명을 가져올 때 반환하도록 함으로써 사람들이 중고차를 쉽게 버리거나 바꾸려는 유인을 억제하고 동시에 새차의 증가를 억제하였다.

미국

자동차사용에 대한 규제조치는 미국지방정부에 의하여 대단히 꺼려지고 있는데 그 주된 이유는 대중교통수단이 제한적으로만 발달되어 있기 때문이다.

여기서 뉴욕시는 예외적인 케이스이다. 뉴욕시는 철도운송시스템을 운영하고 있는 미국 6개도시중의 하나에 불과하다.

도시계획에 대한 중앙정부의 역할

미국에 비교해 볼 때 유럽의 정부들은 도시개발에 대한 훨씬 더 강력한 정책수단들을 구사할 수 있다.

왜 유럽의 계획가들은 미국의 계획가들이 거의 사용하지 못하는 토지투기억제수단이나 교통수요억제수단들을 사용할 수 있었는가? 유럽의 계획가들이 미국보다 단순히 더 공격적이어서 그러한 것인가?

가장 중요한 차이점은 지방정부가 수립하는 도시계획에 유럽에서는 중앙정부가 훨씬 더 강한 영향를 행사한다는 것이다. 대부분의 유럽지역에서 도시계획의 책임은 중앙과 지방에 같이 분산되어 있다. 대부분 시공무원들은 종합적인 토지사용계획을 작성하고 이러한 계획은 해당 중앙정부부서의 인가를 받도록 하고 있다. 물론 중앙정부는 이러한 절차에 대한 대가로 지방정부에게 상당한 재정적 정치적인 지원을 해주게 되는데 이러한 중앙정부의 관여가 지방정부의 계획에 중요한 영향을 미치는 것이다.

국가이익이 도시개발에 포함되는 경로:

첫째, 중앙정부는 도시와 지역간의 경쟁을 억제한다. 그리고 이러한 경쟁의 결과로 발생한 지역간의 격차를 해소하기 위해 노력한다.

유럽에서 유명한 대규모의 지역계획은 -런던, 스톡홀름, 파리등- 중앙정부가 주도적으로 추진한 것이었다.

지역간의 협조를 진작시키기 위하여 중앙정부는 지역정부들에게 국가보조금을 지원한다.

중앙정부는 지방정부의 토지획득행위에 대하여 돈을 빌려주는 것으로 영향력을 행사할 수 있을뿐 아니라 지방정부의 차관을 통제함으로써도 일정한 영향력을 행사한다.

네덜란드가 그 예이다. 도시정부는 토지의 획득 및 성장관리의 책임을 지고 있다. 그러나 지방정부는 도와 중앙정부로 부터의 승인없이는 돈을 빌리지 못하므로 중앙정부가 의도하는 계획의 목적을 무시할 수 없게 되는 것이다. (291)

국가적인 주도권은 지방의 교통문제를 해결하는데도 중요한 역할을 한다.

스톡홀름 메트로폴리탄지역 운송국(Stockholm metropolitan transportation authority)은 중앙정부의 1965년 개입이 없었으면 설립되지 못할 것이었다. 중앙정부가 60%의 자금을 지급하면서 메트로폴리탄지역과 인근 교외지역의 정부들을 설득하여 지하철을 확장시키게 된 것이다.

파리의 경우도 좋은 예를 보여주고 있다.

파리의 지하철 시스템은 세계적으로 이용율이 높은 지하철이지만 상당한 재정적자에 시달리고 있었다. 1970년무렵 지하철요금의 수입은 지하철유지비용의 50%에 불과하였다. 나머지 돈은 정부의 재원으로 충당되고 있었다. 그러나 이러한 문제에 직면하면서도 파리공무원들은 개인승용차에 대한 어떤 획기적인 조치를 취하지 않고 있었다. 예를들면 파리에서 주차미터기가 최초로 설치된 것은 겨우 1971년이었으며 대부분의 시에는 아직 주차미터기가 없다.

이러한 문제를 해결할 정치적인 의지가 없었을 뿐만아니라 파리시공무원은 지하철 설비를 개선시키려는 어떤 가시적인 노력도 기울이지 않고 있었다.

결국 1970년 2월 중앙정부의 교통부장관이 주도권을 잡아나가기 시작한다. 장관은 시설세를 부과한다. 이 제안은 국가의회에서 제안된 것이었는데 대중교통수단은 파리시의 기업가들에게 노동시장을 늘림과 동시에 소비시장을 확대시키는 역할을 하기 때문에 기업체들은 이 대중교통수단에 대한 경비를 같이 부담해야 한다는 것이었다.

이러한 장관의 제안은 상인들과 제조업자들로부터 거센 항의에 직면하였다. 그러나 중앙정부는 이 아이디어를 지속적으로 추진시켜 1971년 7월부터 9명이상을 고용하는 파리의 기업체는 인건비의 1.7%에 해당하는 세금을 지하철재원보충으로 납부하게 된다.

1973년 6월 이법은 인구50만 이상의 다른 시에도 파급된다. (292)

공공부분-민간부분의 파트너쉽(public-private partnership)

미국이건 유럽이건 도시계획가들의 주된 관심은 이제 도심부의 경제를 재활성화시키고 도심으로부터의 인구분산과 경제활동의 유출을 억제하는데 있다.

결과적으로 도시정부는 점차로 민간부분에 도시경제의 재활을 의존하고 있고 이과정에서 양자는 협동자로 같이 도시경제의 재활을 위해 노력하게 된다.

유형:

?)정부는 주도적인 역할을 한다. 보조금과 저리융자를 제공하고 민간업자는 일자리와 경제활동을 재활할 것을 약속한다.

미국의 도시개발행위보조금(Urban Development Action Grants) - 공공투자 1불에 민간투자 2.5불을 유치하는 도시의 개발행위에 지원금을 지급.

영국에서 이를 모방 - Urban Devleopment Grants(UDG) - 영국의 환경부가 쇠퇴하는 도시지역에 일자리를 창출하는 민간개발업자에게 지원금을 지급.

遁)특별목적을 지닌 기관을 설치하고 감독인단(Board of Directors)에 정부와 기업체의 대표를 같이 포함한다.

그러나 반공공기관적(quasi-public planning agencies)인 이러한 성격의 기구들이 개발계획의 민주적인 책임성을 위협하고 힘의 균형을 민간부분의 이익으로 기울게 하였다는 비판.

이러한 문제점에 대한 대책으로 제시된 것이 노동당에 의하여 지배되던 몇몇 영국의 지방정부들이 1980년대에 고안한 방법 - 더 철저한 민주적 통제가 가능하다고 하는 방식. "지방기업위원회"(local enterprise board)를 설치하여 공공자금을 민간기업에 투자함으로써 개발을 촉진시키고자 함. 이때 공공자금의 투자는 민간기업에 대한 부분적인 소유권을 가지게 되어 정부가 기업의 경영에 직접참가하도록 한 방식이다. 영국 런던에서 런던사업위원회(Greater London Enterprise Board)는 노동당이 지배하는 런던광역의회(Great London Council)의 산물이었다.

Whose City?

도시계획은 그 성격상 분배정책의 성격을 가지고 있다. 왜냐하면 도시계획의 목적은 도시전체를 통하여 사람의 분포와 경제활동의 배분에 영향을 주려는 정책이기 때문이다.

다른말로 표현하면 도시계획가는 도시공간을 서로다른 사회경제적 집단, 기업, 그리고 다른 토지용도에 부여하는 것이다.

2차대전이후 유럽의 계획가들은 도심의 인구와 밀집된 경제활동을 도심외로, 교외로 분산시켜나가는데 주된 관심을 쏟았다.

영국의 신도시프로그램이 그 대표적인 예이다. 이 신도시에서 제공되는 대부분의 일자리가 제조업이었으므로 이지역의 주민역시 숙련된 공장노동자들이었다.

파리의 도시외곽에서도 같은 현상이었다. 파리의 도시외곽은 거주자들의 공산당에 대한 지지로 붉은벨트(red belt)로 불릴 지경이었다.

그러나 도심으로부터 사무직을 교외로 분산시키기는 제조업보다 훨씬 어려웠다.

그러나 1980년대 부터 유럽정부들은 이러한 분산정책이 너무 많이 진척된 것은 아닌지 의심하게 된다. 왜냐하면 도심의 인구절대량이 줄기시작했기 때문이다. 그러나 이러한 도심인구의 감소현상이 도심경제활동의 분산을 유도한 정책의 결과인지에 대해서는 논란의 여지가 많다.

어떤 연구는 제조업체를 외곽으로 이전시킨 정책이 도심의 인구분산과는 아무런 관계가 없다고 주장한다. 제조업체의 외곽분산이 없었더라도 도심의 인구는 어차피 분산되었을 것이라는 주장이다. 왜냐하면 영국과 불란서에서의 연구결과에 의하면 도심주민들이 도심외곽으로 이주하기 시작한 것은 고용의 분산정책이 있기 이전에 이미 진행되고 있었다는 것이다. 공장은 결국 이렇게 이주하기 시작한 노동자들을 뒤붸았을 따름이라는 것이다.

문제는 이러한 이주의 패턴이 대단히 선택적이라는 점이다. 이렇게 이주하는 자들은 대체로 젊고, 잘교육받고, 직업을 가지기 쉬운 자들이 도심으로부터 다른 지역으로 이주한다는 것이다.

영국, 프랑스, 네덜란드, 스웨덴등 모든 도시에서 규모의 차이는 있을지 몰라도 같은 경험.

그러나 점차 다시 외곽은 젊고 부유한 층들이 도심으로 회귀하는 현상이 벌어지고 있다.

주로 높은 재개발비를 들인 재개발지구이다.

도시정부는 이를 막을 이유가 없다.

그러나 도시정부가 핵심적인 산업과 부유한 계층을 어느만큼이나 수용해야 할 것인가?

네오막시스트- 공공계획가들은 도시 지배계층의 하위기관. 도시공공정책은 단지 이들의 이익을 보호하기 위한 수단. - 이러한 설명은 유럽보다 미국에 더 적실성이 있다.

도시정책에 대한 개발업자들과 기업체들의 직접적인 영향력은 미국사회에서는 이미 제도화되어 있다. 미국의 공공계획은 어떤 의미에서보면 민간개발업자의 활동과 이익을 촉진하고 보호하기 위한 것에 다름이 없다.

더구나 신막시스트의 관점을 취하는 사람은 자본가계급에 의한 명백하고 분명한 영향력의 행사가 있어야만 공공계획가들이 이들의 하수인 노력을 하는 것이라 보지 않는다.

자본가 계급의 힘을 강화하는 각종 이념들은 계획가들 스스로가 미처 자각하지도 못하면서 이들의 이념을 적용하고 있다는데 문제가 있다.

파리의 도시재개발프로그램은 도심내 주택보다 사무실의 개발을 강조하였다. 개발업자들은 물론 계획가들에게 어떤 명시적인 영향력도 행사하지 않았다. 그럼에도 불구하고 공공기관의 공무원들이 자신의 이익과 합치한다고 생각하는 것이 개발론자들의 이익과 그대로 일치하고 있었다는 것이다.

도시정책에 영향을 미치는 요인에 대한 많은 연구결과들은 지방정부를 장악하고 있는 자들의 정치적인 성향은 지방정부의 정책에 영향을 미치는 중요한 변수가 아니라는 것이다.

지방정치갈등에서 우리는 점차 이러한 갈등이 전통적인 정당정치의 범주속에서 행해지는 것이 나니라 그 바깥에서 행해지는 것을 본다.

기존의 어떤 정당의 성향과도 상관없이 한가지 이슈를 중심으로 시민의 조직이 임시적으로 형성되는 것이 이제 미국 지방정치의 전형적인 특성이 되었다.

이러한 집단은 근자에는 유럽, 일본에도 일반적인 현상으로 굳어져 가고 있다.

대부분 이러한 집단은 이들의 생활영역이 지방정부의 행위로 위협을 받는 자들로 구성된다.

예를 들어 독일의 경우 거의 모든 지방정부에 재개발에 반대하는 시민그룹이 형성되어있다. 뮨헨에서는 시의 공원에 빌딩을 세우려는 주정부의 행동에 반대하거나 주택철거작업에 반대하는 시민집단이 형성되어있다.

함부르크에서는 고속도로의 건설에 대한 항의, 원자력발전소의 건설에 대한 반대

영국 런던에서는 시민들의 반대로 인한 대규모 도로네트워크건설의 포기

암스텔담 도시재개발프로그램은 주민들의 반대로 무산...

스웨덴 도시관통도로건설의 포기...

미국에서 이러한 단일이슈중심의 시민단체가 발생하는 것은 지방정부의 약한 정당정치때문이라 설명.

유럽에서 이러한 단일이슈중심의 단체가 발생하는 것은 중앙의 영향으로 인한 지방정부 정치인들이 지방이슈에 대응성이 떨어지기 때문으로 설명.

계획가에 대한 불만의 표출