재분배정책의 분야는 가장 상황이 좋은 경우라 할지라도 이러한 종류의 정책이 쉽게 이루어지기는 힘든다.
도시의 경제적인 이해관계와 배치되기 때문에 재분배정책에 대한 도시민의 지지를 얻기가 힘이든다.
따라서 이정책분야는 매우 간헐적으로만 이슈화가 가능한 분야이며 이슈가 발생할 때에는 도시의 이익을 지키려는 자들에 의해서 실질적인 재분배정책을 행하지 않고 우회해가는 각종 전략들을 구사하게 된다.
1. 재분배정책 - 과연 기업가들이 재분배정책을 지방의제에서 제외시키는가?
재분배정책을 둘러싼 정치적인 행태가 없는 이유에 대하여 많은 연구가들은 이것이 지방의 권력엘리트들이 아예 재분배정책에 대한 이슈화를 차단하기 때문이라고 주장한다.
그러나 이보다 설득력이 있는 설명은 이 재분배정책은 경제적으로 부정적인 영향을 미치기 때문에 나타나는 결과라고 주장한다.
재분배정책 역시 지역의 경제사정에 부담을 주는 정책이기 때문에 이와같은 소극적인 행태가 재현된다.
2. 미국 도시의 노동조합(Trade Unions) 사례
노동조합은 대도시에서 재분배정책에 가장 큰 영향력을 행사할 수 있는 조직이다. 노동자계층을 위한 재분배정책에 노동조합은 큰 관심을 가질 수 밖에 없고 미국에서 노동조합은 민주당과 연합하여 복지문제, 주택문제, 의료문제, 그리고 교육문제 등에 있어서 노동자의 권익을 옹호하기 위한 복지정책들에서 큰 성공을 거두었다.
그러나 이상하게도 노동조합이 추구하는 복지정책에 대한 요구는 중앙정치에서 보다 큰 힘을 발휘해 왔으며 지역에서는 그 관심의 범위가 상당히 협소한 것이 특징이다.
노동조합신문은 시의 조례에서 노동조합 회원들이 건설과 빌딩의 관리에 활용되도록 압력을 넣어왔으며 숙련노동자들의 분야에도 노동조합회원들이 일할 수 있게 함으로써 상당한 임금인상의 효과를 거둔 것도 사실이다.
그러나 지역의 노동조합들은 비노동조합회원들을 위한 최저임금의 보장이라던가, 노동조합회원들의 저소득층 주택문제, 의료혜택의 확장, 저소득층에 대한 복지혜택의 폭을 대폭적으로 넓히려는 입법적인 노력을 그다지 열심히 하지 않았다.
이러한 현상에 대한 설명으로 McConnell은 조합의 회원들이 동질적이며 소규모일 때 조합의 목적은 보다 협소하고 구체적이며 물질적인 보상에 머물고 마는 경향이 있으며 회원이 이질적이고 대규모이면 조합의 목적이 보다 이념적이고 모호한 경향이 있다고 주장한다.
이러한 관점에서 보면 지역노동조합이 재분배정책에 있어서 협소한 시각을 보이는 것은 이러한 구성원의 동질성, 규모의 협소성등에서 쁹을 수 있다.
이에대한 다른 관점에서의 설명도 가능하다.
광범위한 재분배정책의 제안은 지방정부에는 제기되기가 힘든다는 점이다.
예를들어 도시전체적으로 최저임금제가 실시된다면 기업체들은 타도시로 이전해 갈 수 있다는 것이다.
보조금을 지급받는 양질의 저렴한 주택이 잘 공급된다면 지역주민들로부터 더 많은 세금을 징수해야 할 뿐 아니라 인근 다른 지역으로부터 저소득계층을 유입한다는 것이다. 다른 복지정책도 이와 유사한 결과를 가져올 수 있다.
결과적으로 노동조합은 광범위한 복지문제에 초점을 맞추기 보다는 그 지역의 조합회원들에게만 돌아갈 수 있는 혜택을 확보하기 위해 노력한다는 것이다. 그리고 이러한 혜택은 지역주민들에게만 한정되어 타 지역의 주민들이 혜택을 받는 것을 제한하는 방향에서, 그리고 지역의 경제사정에 부정적인 영향을 미치지 않는 범위내에서 추진된다는 것이다.
따라서 노동조합은 협소한 분배적이익을 창출하는 정책을 지지한다. 그리고 개발정책이나 외부의 기업을 역내로 보조금을 주며 유치하려는 노력을 적극적으로 지지한다. 지역의 경제발전은 노동계층을 위하여 각종 경제적 혜택을 줄 수 있고 고용의 기회를 넓히기 때문이다.
이러한 노동조합의 입장 때문에 노동조합의 위원장은 지역정치에서 대단히 높은 협상력을 보유하는 것이 보통이다.
이러한 상황에서 중앙정치에서 계층간의 갈 등을 유발하는 재분배정책에 대한 요구는 지역정치에서는 거의 찾아볼 수 없다.
국가에 비하여 도시가 재분배정책에서 할 수 있는 일이 제한되어 있다는 사실은 노동지도자들에게 노동자계층의 요구를 희생시키지 않으면서 대단히 유리한 상황를 부여하는 것이다.
3. 노동계층을 대변하는 정당조직
노동계층에 정치적 지지기반을 둔 정당 역시 재분배정책의 적극적인 옹호자라 할 수 있다.
특히 노동자의 비중이 큰 대도시 지역에서 이들을 대변하는 정당은 이들의 지지를 획득하고 유지하기 위하여 재분배정책에 대한 요구를 강하게 할 수 있다.
복지정책의 강도가 높지 않은 미국에서도 뉴딜정책이래 민주당과 공화당의 복지정책에 대한 기본입장의 차이는 비교적 분명하였다.
4. 저항그룹(Protest Group)
이상에서 살펴본대로 재분배정책은 노동조합, 대도시정치인, 이익집단들에 의해서 좀처럼 강하게 제기되지 않는다. 그러나 미국에서 1960년대에 시민운동과 월남전쟁으로 말미암아 새로운 저항그룹들이 생겨났는데 이들은 지방정치게임에 새로운 참여자로 종종 등장한다.
그러나 이들 저항그룹들에 의한 요구들이 도시정부에 의하여 다루어지는 과정들을 보면 지방정부가 얼마나 재분배정책에 대해서 구조적으로 취약한가, 그리고 재분배정책을 요구하는 단체자체 또한 얼마나 취약한가를 잘 설명해 준다(Peterson, 1981:175-178).
Michael Lipsky 은 1964년 뉴욕의 하렘에서 발생하였던 입주자들의 데모를 연구하였다.
첫째, 뉴욕시에서 발생한 입주자들의 데모는 대폭적인 재분배정책을 요구하는 것이었다. 이들이 요구하는 것은 뉴욕시에 존재하고 있는 주택들을 가난한자들이나 소수인종을 위하여 광범위하게 재건축하거나(rehousing) 혹은 재개발하는(rehabilitation) 것이었다.
이들은 요구가 충족되기 위해서는 1)집주인들로 하여금 뉴욕시의 빌딩법이(building code) 정하고 있는 기준에 맞게 저소득계층의 주택을 관리하게 하던가, 2)시당국이 집주인들로 부터 저소득계층의 주택을 인수받아 이 주택들을 공공기금을 사용하여 일정한 수준 이상으로 주택의 질을 향상시키던가, 3)새로운 저소득게층을 위한 적절한 주택을 새로이 건축하던가 하는 방법을 취해야 했다.
데모대는 이들의 요구가 관철될 되어 빌딩법에 위배되는 건축물들이 고쳐지기전까지는 집주인에게 집세를 내지않기로 집단적인 행동을 취하였다.
또 데모대의 지도자들은 이들의 요구를 효과적으로 관철시키기 위하여 뉴욕시의 빌딩코드를 위배하고 있는 주택에서 기거하고 있는 가난한 사람들의 지지를 유도하는 대중캠페인을 전개하였다.
둘째, 집주인들의 데모는 이들이 추구하는 재분배적인 목적을 위해서 상당히 효과적이었다.
이 데모대의 지도자 Jesse Gery는 보통 지방정치의 논쟁에 참여하는 사람들보다 훨씬 더 많은 사람들을 모을 수 있었다. 그는 대학학생이나 타지역으로부터 모여든 자원봉사자들의 도움을 확보할 수 있었다. 뿐만 아니라 신문사들도 이 사건이 기사거리로서 충분한 가치가 있다고 판단하면서 많은 지면들을 할애하였다. 시정부 역시 이 데모대의 불평의 정당성을 인정하고 있었다.
당시 뉴욕시는 자유주의자 로버트 와그너라는 시장에 의하여 운영되고 있었는데 그의 참모들도 이 데모대의 주장이 정당함을 인정하고 있었다.
더구나 뉴욕은 가난한 계층이 다수를 차지하고 있어 이들의 정치적인 영향력을 결코 무시할 수 없는 상황이었다.
이상의 상황들은 지방에서 재분배정책의 이슈를 둘러싸고 벌어질 수 있는 가능한 상황중 아주 특별하게 유리한 상황이 전개된 사례였다.
그러나 모든 정치적인 요인이 재분배정책을 둘러싸고 유리하게 전개되었으나 실질적인 결실을 가져오지는 못하였다.
데모대의 요구를 수용한다는 것은 뉴욕도시정부의 능력범위를 벗어나는 것이었다.
우선, 뉴욕시는 빌딩법을 강제할 수 없었다. 빌딩 검사원의 숫자가 모자라기도 하였고 건축과에서는 필요한 지역이라고 해서 모든 검사원들을 그 지역에 배치시키지는 않아온 전례가 있기 때문이기도 하였다.
그러나 다른 한편에서보면 문제는 더 심각해 진다. 만약 뉴욕시가 빌딩법을 제대로 강제해 나가기 시작하면 이 저소득계층을 위한 주택들은 대부분 뉴욕시의 관리대상건물이 되어버린다. 낡은 주택을 뉴욕시의 빌딩법이 요구하는데로 관리하기 위해서는 많은 비용이 소요되게 되는데 이 비용은 집세보다 훨씬 많게된다. 저소득층 지역이라 집값도 아주 형편이 없어 집주인들은 차리리 이 세금을 내지않아 건물들이 뉴욕시정부에 의해 관리되는 것을 선호하게 되는 것이다. 벌써 많은 주택들이 이러한 과정을 거쳐 시정부의 소유물이 되었다.
그러나 슬럼가의 재산을 시정부가 장악한다는 것은 다른 어려움을 가져온다. 시정부가 개인집주인과 마찬가지로 저소득층을 착취하고 있다는 비난을 듣지 않기 위해서는 뉴욕시는 이 주택들을 개량하여야 하였다. 그러나 여기에 소요되는 경비는 이들로 부터 거두어 들일 수 있는 집세로는 아주 불충분한 것이었다. 만약 뉴욕시가 이 주택들에게 보조금을 지급한다면 그 부담은 지역 납세자들에게 돌아가는 것인데 이는 엄청난 부담을 말하는 것이었다.
대안은 낡은 주택을 허물고 저소득층을 위한 새로운 주택을 건설하는 것이지만 이것 역시 비용문제로 곤란하다. 연방정부로부터의 지원금에도 한계가 있으므로 뉴욕시에서 일어난 데모대의 광범위한 요구에 부응한다는 것 자체가 뉴욕시의 능력을 벗어나는 무리였다.
이러한 상황에서 정치지도자들의 역할은 갈등관리이다.
데모대의 요구는 당장 거절될 수 없었고 이들의 요구는 강제적으로 진압될 수도 없는 것이었다. 그러나 다른 한편으로는 이들의 요구가 충족될 수도 없는 사정이었다.
이러한 경우에 정치적상징은(political symbol) 대단한 효과를 지닌다.
뉴욕시정부는 다양한 정치적상징을 도입하였다. 정치적상징의 모든 수단은 데모대의 요구에 부응하는 것처럼 보이면서도 실질적인 재분배를 하지는 않는 것들로 이루어져 있었다.
사건들은 언론에 특종으로 보도되었고 이에 정부가 민감하게 움직이는 모습으로 비추어지기 시작하였다.
연방정부의 지원금이 겨울에 난방도 되지않는 낡은 주택건물을 위한 긴급난방프로그램에 사용된다는 발표가 있고, 연방정부의 보조금으로 어린아이들을 문다는 쥐들을 없애기 위한 쥐박멸프로그램이 운영되기 시작하였다. 보다 장기적인 관점에서는 시위원회가 만들어져 주택정책을 재검토할 수 있는 조직개편을 검토하도록 하고 연방정부의 지원금에 의한 저소득계층을 위한 주택건립프로그램이 발표된다.
Lipsky의 분석이 보여주는 것은 명확하다. 데모대의 줄기찬 요구에도 불구하고 뉴욕시의 저소득계층을 위한 실질적인 주택정책은 없었으며 나아진 것은 없었다. 뉴욕시의 하렘가는 여전히 존재하고 있으며 그 범위가 넓어지기만 하였다. 저항운동도 열기가 식었다. 열렬한 저항운동이 지속되기란 거의 불가능한 것이기 때문이다. 대중의 관심은 곧 다른 이슈로 옮아갔다. 뉴욕시는 정치적인 상징들을 동원함으로써 강력하게 요구되던 재분배의 예봉을 피해 가능한 최소한의 재분배만으로 사태를 수습한 것이다.
5. 갈등의 관리
저항의 정치에 관한 각종 연구들을 종합해 보면 재분배에 대한 요구가 강력하게 제기될 때 지방의 정치지도자들이 사용하는 정치기술들을 정리할 수 있다.
첫째, 실질적인 반응을 늦춤으로써 요구자들의 용기를 좌절시킨다.
둘째, 재분배적인 이슈를 분배적인 이슈로 전환시킨다.
셋째, 경제적으로 재분배적인 이슈를 정치적인 재분배이슈로 전환시킨다.
1)지연전략
-단순히 아무런 반응을 보이지 않거나 전혀 개의치 않고 일상적인 업무를 수행하는 것은 가장 편리하고 쉽게 시행할 수 있는 전략이다.
-요구자들의 요구가 대중의 관심을 끌기시작하면 면담을 하기도 하는데 이 면담으로만 불만의 상당부문을 충족시켜줄 수 있다.
-면담으로 불만이 사그러들지 않으면 위원회나 문제를 연구하기 위한 위원회를 발족시킨다.
-요구자들이 물리적으로 시설들을 점령하게되면 협상을 시도한다.
2)재분배적인 이슈를 분배적인 이슈로 전환시킨다
-큰 변화를 요구하는 집단의 매우 구체적인 한 특정그룹의 요구를 충족시켜준다. 그러나 다른 요구에 대해서는 실질적인 해결을 하지 않는다.
그러나 이러한 요구들이 너무 빨리 충족되면 다른 그룹들도 비슷한 요구를 할 가능성이 있다.
다른 그룹들의 요구를 억제하기 위하여 종종 정부는 실험적 프로그램을(experimental program) 시행하는 경우가 있다.
-그룹의 지도자들을 파악하여 이들에게 특별한 양보를 해주는 것이다.
cooptation - 실질적인 정책결정의 과정에 참여하도록 하여 비현실적인 요구를 하지 못하게 만든다.
-전체문제에 신경쓰지 않고 문제의 일부분에만 집중한다.
가장 가시성이 높은 문제에 대해서 집중적으로 반응하면서 도시전체의 경제적이익을 보호한다.
3) 경제적으로 재분배적인 이슈를 정치적인 재분배이슈로 전환시킨다.
정치개혁은 도시의 경제적인 이익을 재분배적인 정책으로부터 보호하기 위한 최종적인 수단이 된다.
빈곤과의 전쟁(War on Poverty)프로그램에서 행해진 지역사회개발프로그램은 그 좋은 예라고 볼 수 있다.
이프로그램은 지역주민들이 지역정책의 결정과정에 최대한 참여하는 것을 의무화하였다. 이러한 주민들의 광범위한 정책결정과정에의 참여는 분배정책에 상당한 변화를 가져왔다. 소수인종은 정부서비스를 보다 더 많이 받게 되었고, 새로운 프로그램에 소수인종들이 고용될 수 있는 기회를 확대시켰다. 그러나 분배문제를 둘러싼 결정들이 이러한 정치적권력의 배분으로 영향을 받기는 하였으나 재분배문제에 대한 이들의 요구는 상당히 희석되었으며 지방정부는 재분배문제에 대하여 어떤 중요한 결정도 내리지 않을 수 있었다.
미국 대도시의 학교문제를 둘러싼 사례도 지역주민들의 저항을 정치적인 형태를 변화시킴으로써 요구의 상당부분을 완화시킬 수 있다는 것을 보여준다.
시민권리운동의 일환으로 1960년대 미국도시의 학교들은 흑인과 소수인종들에 의하여 보다 밀접한 감시를 받게된다. 이러한 상황에서 학교위원회(school board)는 비현실적이고 다양한 재분배요구에 직면하였다. 이러한 요구들은 인종통합, 대규모의 학교지원금확충, 선생들의 재배치, 교육자원의 완전한 평등화실현, 저소득계층을 위한 교육에 추가적인 대폭적 교육재정의 지원 등을 포함하는 것이었다.
그러나 학교위원회는, 심지어 흑인들과 소수인종이 절대다수를 점하는 지역의 학교위원회까지, 흑인들과 소수인종들의 재분배요구를 희석시키기 위한 모든 수단을 동원한다.
시위집단의 요구는 철저히 무시되었고 이것이 도저히 더 이상 지탱되지 못하게 되면 이 문제를 연구하기 위한 연구집단이나 조사위원회를 구성하여 보고서를 작성하도록 하였다. 그러나 보고서가 완성되면 이 보고서의 내용이 대부분 변경되거나 전혀 집행이 되지 않았다. 정치적 저항을 완화시키기 위하여 위원회들이 설립되었고 실험적인 프로그램들이 제한적인 지역과 집단들을 대상으로 집행되었다. 그리고 지역지도자들에게 학교체제에 대한 책임을 부여하였다.
그러나 이 모든 조치들이 저항을 완화시키지 못한 일부도시에서는 혁신적인 정치개혁을 시도한다. 즉 학교의 운영체계의 권한을 대폭 분산시키는 정책을 시도하였다. 학교운영권을 시전역에 걸쳐 마을위원회(neighborhood board)로 분산한 것이다. 디트로이트시와 뉴욕시는 이러한 개혁을 가장 광범위하게 수행한 도시였다. 이러한 조치는 정치적갈 등의 기반을 상당히 변화시키는데 성공한다.
이제 지역의 반대세력은 대규모의 재분배적인 요구를 하기보다 지방위원회에 자기들 지역에서 대표를 선출하여 참석시킴으로써 지역을 발전시키려는 노력에 에너지를 집중하게 한다. 그러나 이 지방위원회(local board)는 제한된 자원을 가지고 있을 뿐이어서 다른 기관에 재정지원을 의존할 수 밖에 없었고 이들의 결정은 따라서 상위 정부조직의 결정에 제약을 받을 수 밖에 없었다.
비록 분배적인 측면의 여러일 들은 상당부분 개선되었지만 교육서비스를 행하는데 있어서 재분배적인 요구는 이 지방위원회의 경제적인 능력을 벗어나는 것이었고 결국 이러한 요구들은 자취를 감추게 되었다.
결론
이상에서 본 바와 같이 재분배정책의 영역은 주민들이 재분배요구를 하더라도 지지를 획득하기 힘들며 다양한 전략에 의하여 희석되는 것이 일반적이다.
이러한 점을 지역의 강력한 엘리트들이 지역의 배분배문제를 이슈화하는 것을 사전에 차단한다고 주장한다. 또 어떤 논자들은 지역의 권력엘리트들은 아주 교모하여 재분배를 요구하는 그룹들이 이들로부터 경제적인 희생을 당할지도 모른다는 두려움, 사회적으로 매장될 수도 있다는 두려움 때문에 이러한 요구가 지역의 뜨거운 이슈로 지속적으로 제기되지는 못한다고 설명한다. 그러나 필자의 견해로는 지역의 재분배적인 이슈가 쟁점화되지 못하는 것은 좀처럼 이러한 파워엘리트들의 영향에 의한 것은 아닌 것으로 보여진다.
오히려 지방정부의 정책 및 행정구조가 중앙정부와 정책에 의하여 크게 제약되어 이들의 요구에 거의 반응하지도 않을 뿐 아니라 반응할 수도 없다는 사실이 이러한 요구를 제기하는 자들을 좌절시키고 있는 것으로 보는 것이 정확하다.
개발정책이 지역에서 큰 정치적 지지를 용이하게 획득하면서 활발하게 추진될 수 있는 바로 그러한 지방의 정치 및 정책구조가 재분배정책을 억제하는 요인으로 작용한다는 것이다.
재분배문제가 지방의 왜곡된 정책결정구조 때문에 제대로 이슈화되지 못하고 자원의 재배분이 이루어 지기 힘든다는 사실이 국가정책과 정치의 분야에는 그대로 적용될 수 없다. 지역에서 달성하기 힘든 요구는 국가적차원에서 활발히 협상될 수 있다.
국가경제는 국제자본의 흐름에 의하여 제약받으며 이러한 제약은 지방에서처럼 심각하지 않다. (Is it so?)
국가는 인적자원의 유출입을 관리하고 통제하며 관세를 부고하고 자본의 이동을 통제하고 관리한다. 이러한 국가의 힘은 재분배정책이 중앙정부의 몫임을 말해준다고 볼 수 있다.
도시정책 종합
세계화 개방화시대의 도시정책
국가중심-> 도시중심, 관주도-> 민간주도, 양적성장-> 질적성장
국제화시대 도시경쟁력 강화
환경의 질적수준 향상
지방자치와 도시정책
도시계획의 민주화와 시민참여