1. 의의와 과정
도시계획법상 도시계획으로 지정하는 몇몇구역중의 하나로서 도시의 평면적 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하는 등의 목적으로 개발을 억제하는 특별관리지역
1963년 서울 인구 300만 돌파 -> 대도시 인구집중 억제노력 -> 별무효과 -> 1970.1 대통령 서울시 연두 순시시 직접 그린벨트 지정을 지시
서울시는 1970.10 서울시를 중심으로 반경 15km내외의 위치에 띠모양의 녹지대를 보존하는 안을 건설부에 신청
1971.1.19 도시계획법 개정법률에 개발제한구역이라는 새로운 구역제도를 포함
1971.7.30 서울주변지역에 지정
1977 4.18. 여천일대에 마지막 개발제한구역이 설정되어 총8차례 지정됨
지정목적: 서울시 주변부 자연풍치를 보전 유지하여 도시민에게 쾌적한 생활환경부여, 서울팽창방지, 도시공해에 대한 대처, 안보상의 필요성, 토지투기방지(후에 추가)
2. 관리
정부의 특별한 허가가 없는 한 대부분의 도시적 토지이용은 허용되지 않는다.
건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 면적 분할, 도시계획사업의 시행시 관할 시장이나 군수의 허가
허가에는 반드시 건설부 장관의 사전승인
승인하고자 할 때에는 대통령에 사전보고하여 방침을 받아야 하고 그후 국무회의 거쳐 다시 대통령의 재가를 받아야 한다.
공공의 경우: 토지확보비용부족 - 지가의 계속적인 상승-개발제한구역내의 싼 토지활용의 유혹은 커짐
구역지정당시 허용행위 유형이 총27종 -> 현재는 300여종으로 증가
전체면적의 2% 가량이 잠식
허용된 행위중 공공시설이 절반이상을 차지 - 민간인 토지소유자들로부터 거센항의와 비난
3. 현황
지정면적은 전국토의 5.4% 5397km2
임야 전답등 농경지 합계
61.2% 24.5% 86%
국공유지가 전체의 20.4% 나머지 80%는 민간소유
영국과의 비교 (도시정보, 1995.5. 통권206호)
한국: 건축자유의 원칙에 입각한 토지이용 규제체계. 개발제한구역이 아닌 지역에서는 지역지구제상의 기본적인 용도 밀도제한 규정에 저촉되지 않는 한 얼마든지 개발행위가 가능하다. 더구나 우리나라 토지이용규제 수준은 일반 주거지역의 용적률이 400%까지 허용되고 도시내 녹지지역은 물론 도시외곽의 준농림지역마저도 건축규제가 대폭 완화되어 있는 등 규제강도가 매우 미약한 실정. 이로 인하여 개발제한구역내 주민들의 상대적 박탈감이 크게 증폭. 이러한 문제는 상수원보호구역, 군사시설보호구역, 각종 공원 및 도시계획 시설용지등의 경우에도 공통적으로 해당된다.
영국: 2차 세계대전 이후 개인의 토지소유권은 인정하면서도 개발권은 국유화하여 모든 토지의 개발행위는 국가의 사전허가를 받도록 하는 개발허가제(development permit)를 도입. 따라서 그린벨트 안팎의 토지이용규제 정도가 크게 다르지 않으며 지가도 많은 차이가 나지 않는다.
또 그린벨트내에서 개발행위 규제에 대한 보상장치도 아울러 마련해 놓았다. 만일 그린벨트내 토지소유자가 건축허가를 거절당하게 되면 그는 자신의 박탈된 개발권에 대해 배상을 청구할 수 있다. 이때 중앙정부가 보상해야 하는 경우가 발생하는데 이를 위해 영국정부는 3억 파운드의 기금을 마련한바 있다.
개발제한구역제도에 대한 평가 (국토연구원, 468)
| 주요정책사안 | 긍정적견해 | 부정적견해 |
| 대도시 인구집중 방지에 대한 정책적 효과 | 지난 20년간 권역내 개발가능지가 충분히 남아있던 관계로 인구유입에 영향을 미치는 주택건설이 용이하였으나 대규모 개발가능지역이 고갈된 90년대 부터는 집중현상의 정도는 완화될 것임. 인구집중을 억제하는 효과는 지금부터 나타날 것임 | 지난 20년간 대도시권의
인구는 계속 증가되어 옴.
서울 부산등에서 개발가능지가 고갈되어 인구증가가 멈추었으나 모도시의 개발압력이 개발제한구역을 건너뛰어 확산됨으로써 권역전체로는 인구가 증가하고 있음 |
| 토지가격과 주택가격에 미치는 영향 | 택지와 주택가격의 상승은 공급부족에서 생겨났다기 보다 토지투기심리의 만연, 지나친 규제완화, 토지세제의 불합리등 토지관리정책에 더 큰 원인이 있음 | 개발제한구역 정책의 결과 택지부족 현상은 심화되고 택지와 주택의 가격을 앙등시켰음 |
| 자연환경보전 및 활용도 측면 | 도시근교에 오픈스페이스를 확보하는데 결정적인 역할을 담당하였다. 모도시와 인근 중소도시들이 연담화되는 것을 방지함 | 레크리에이션이나 휴식공간으로서 활용하는데 크게 이바지 하지 못함. 대기오염에 역효과-구역을 넘는 개발로 교통거리가 길어져 불필요한 배기량을 늘이는 결과 |
| 개발밀도측면 | 고밀개발은 70년대초 강남개발을 시작으로 진행되어 왔으며 당시에는 구역의 안쪽에도 개발가능지가 충분히 있었으므로 구역지정과 직접적인 관계는 없음. 고밀개발은 주거생활양식이 현대화되는 과정에서 나타나는 사회적 현상 | 택지가격의 앙등과 택지부족은 고밀개발을 전국적으로 확산시키는 결과를 초래 |
| 토지이용과 기반시설 비용측면 | 대도시가 저밀도의 스프롤 현상을 가져왔을 경우에 건설해야 하는 기반시설의 비용은 더 커질 수 있음. 오히려 신도시와 같이 한정된 지역에 고밀개발을 함으로써 지하철과 같은 대중교통수단의 도입이 가능하며 도시의 관리비용측면에서도 고밀개발이 효과적임 | 개발제한구역을 넘어선 지역에
인구와 고용이 집중되어 서울과 연결시키기 위한 기발시설에 대한 투자를 증가시켰으며
출퇴근에 필요한 경비와 시간을 증가시켰음
수도권 신도시개발도 택지공급의 장기적인 대책은 되지 못함 |
정부의 개발제한구역 완화정책의 문제점 (도시정보, 1999.5. 통권 206)
1. 중소도시권 전면해제는 치명적인 문제점이 있다
춘천시 "그린벨트도 해제되는데 크린벨트가 웬말인가?" - 상수도보호구역 등 (이외에 군사보호구역, 도시공원, 국립공원, 자연환경보전지역 등...)
중소도시권의 전면해제는 존치도시와의 형평성 문제
개별 특성이 무시되고 있다 - 여천, 순천, 광양 3개 시는 광역적으로 공해방지를 위한 광역도시계획이 필요한 지역이고 경관보전, 지속가능한 개발을 추구해야하는 지역
2. 환경평가는 유용한 수단이 되지 못한다.
그린벨트는 도시의 무질서한 팽창을 막기위한 것이 1차 목적, 환경보전은 부차적 목적
부차적 목적에 맞는 지역을 보전하고 도시의 무질서한 팽창을 막기 위한 목표에 부합하는가를 판단하지않고 남는지역을 해제한다는 것은 본말이 전도된 것
국토이용을 통제관리하는 근간으로 용도지역제(zoning)를 채택
용도지역제란 모든 개별토지의 용도 규모 밀도등을 법에 의해 규정하고 통제하는 제도
우리 국토에는 현재 80여개 법에 근거한 220여가지 종류의 지역, 지구, 구역이 용도지역제의 일환으로 지정되어 있다.
도시 대기오염 정책에 관한 Crenson 의 연구
엄격한 오염규제가 가지고 올 경제적으로 부정적인 영향으로 말미암아 이 환경정책은 저소득층주택프로그램이나 다른 재분배정책의 경우와 같은 정치적문제를 정책결정자들에게 제공하였다.
그러면 대기오염정책이 도시의 핵심적인 의제로 떠오르지 못하는 이유는 과연 기업엘리트들의 영향으로 인한 것인가? 그렇지 않으면 지방의 정책결정구조가 가지고 있는 구조적인 한계때문인가?
Crenson 은 산업엘리트들이 대기오염문제를 도시의 주요의제로 채택되는 것을 사전에 방지하였다고 주장하였다.
인디애나의 동부시카고와 케리두지역에 대한 비교연구에서 Crenson은 대기오염문제를 둘러산 갈등은 동부시카고 지역에서 쉽게 야기되었고 대기오염억제조례를 1957년에 제정하게 된다. 게리지역에서는 아직 상상하지 못할 일이었다.
이 두지역에서의 차이는
?) 시민들이 자신들의 불만을 토로할 수 있는 공중청문회의 존재유무
遁) 동부시카고의 경쟁력있는 정당시스템
?) 케리지역에 비교할 때 동부시카고 지역에 더 많은 공장이 들어서 있다는 점, 그리고 동부시카고지역이 미국제철(United States Steel)에 의하여 지배되고 있던 시였다.
크렌손은 정치적으로나 경제적으로 다양하지 않은 작은 도시에서는 강력한 산업이익이 대기오염문제와 같은 지방의 정치적 이슈들을 원천적으로 차단한다고 주장하였다.
이러한 그의 주장은 그가 행한 51개 도시에 대한 조사에서도 유사한 결론을 도출할 수 있다.
대기오염이 심한 도시지역에서 오염문제이슈가 제기되는 빈도는 산업체의 정치적인 영향력의 크기와 부정적인 상관관계가 있는 것으로 나타난 것이다.
그러나 이러한 크렌손의 연구결과에 대한 비판도 만만치 않다. 도시전체적으로 오염문제가 이슈화되는 빈도를 지역사회에서 기업의 영향력과 상관관계를 분석하였을 때 통계적으로 의미있는 상관관계는 발견되지 않았으며 연구대상도시를 오염이 심한지역과 덜한 지역으로 구분하였을 때 오직 오염이 심한지역에서만 그 상관관계가 그것도 아주 약하게 나타났다는 것이다. 결국 산업체의 영향력이라고 하는 것은 오염문제가 이슈화되는 것에 대해서는 불안정한 영향력을 미치는 것에 불과했다는 것이다.
대기오염통제와 같이 지역사회의 경제에 부담을 주는 정책은 잘 이슈화되지 않을 뿐 아니라 정책으로 채택된다 하더라도 지역사회에 경제적 부담을 주지않고는 잘 집행되기 힘든다.
타 지방에서 부과되지 않는 추가적인 경제적 부담이 지워지게 되면 이 기업체의 경쟁력은 타지역기업체에 비교하여 그만큼 경쟁력이 떨어지게 된다. 결국 해당기업은 타지역으로 이주를 하던가 아니면 경쟁력의 감소를 감수해야하는 입장에 처하게 된다. 이것은 곧 그 지역의 고용기회의 감소, 실업자의 증가, 재산가치의 하락, 지방정부세수입의 감소를 의미하게된다.
결국 지방정부는 그 지역에서의 독자적인 행동보다는 중앙정부에서의 획일적인 정책에 더 큰 관심과 노력을 집중하게 된다.
기업체가 정책으로 인한 비용을 부담해야 한다는 사실 때문에
1)오염통제가 약화되는 것은 기업체의 영향력때문이라고 설명하려는 유혹이 생기게 마련이다.
2)그리고 그 영향력이 공개적으로 행사되지는 않기 때문에 연구자는 이 현상을 기업의 영향력이 의제설정과정에서 무의사결정을 유도하는 쪽으로 영향력이 행사된다고 설명하려는 유혹을 받게된다.
3)그러나 지방의 대기오염문제에 대한 설명은 지방의 정책결정과 집행의 구조적인 이유에서 그 설명을 쁹는 것이 더 타당하다(Peterson, 1981:170).