1. 정책집행의 의의
정책집행을 성공적으로 추진하기 위한 지식이나 논리를 연구하는 것이 정책집행론
정책집행론의 연구목적은
① 정책집행의 실패를 되풀이 하지 않고 성공적으로 정책집행을 하기 위한 조건이나 전략을 알아내려는 것
②정책집행이 어떻게 전개되는가를 파악해 보는 것
정책집행은 정책의 내용을 실현시키는 과정을 의미한다.
정책의 내용을 실현시킨다는 것은 정책수단을 실현시키는 것이 그 핵심이 된다.
예) 불량청소년의 선도-목표, 정책수단 - 상담
정책집행이 이루어져도 정책목표가 달성되지 않는 경우가 있다.
정책목표와 수단간의 인과관계가 없거나, 정책집행과정상의 잘못으로 정책효과가 나타나지 않는 경우이다.
2. 고전적 집행론과 현대적 집행론의 등장
1)고전적 집행관
정치-행정 이원론 - W. Wilson
F. Taylor의 과학적관리론
M.Weber의 관료제이론
즉, 하향식 명령체계에 따라 상층부의 결정은 하층부에서는 아무런 재량권 없이 집행하는 것을 전제로 하였기 때문에 정책만 결정되면 집행은 결정자가 기대한 대로 자동적으로 이루어 질 것으로 보았다.
그러나 정책집행은 자동적, 기계적인 것이 아니다. 중앙에서 결정된 것이 일선관료의 재량권에 의하여 거부되는 경우가 생기게 되며 정책대상집단이 순응하지 않는 경우도 많다.
2)현대적 집행론의 등장
Pressman, Wildavsky의 Implementation.
미국연방정부의 실업자 프로그램이 실패로 돌아간 이유를 분석
미연방정부의 상무성내 경제발전단(Economic Development Administration)은 1966년 4월 흑인 실업자를 취업시키기 위한 실험적 사업으로 Oakland라는 인구 36만5천정도의 작은 도시에 2300만달러의 거액을 투입하여 공공시설(비행기 격납고, 항구의 하역시설)을 건설하고 여기서 2200여개의 새로운 일자리를 마련하고 추가적으로 160만 달러를 사기업에 대여하여 800여개의 일자리를 마련한다고 발표한다.
그러나 3년후 1969년까지 약 3백만달러가 지출되었고 새로운 취직자리가 마련된 것은 겨우 10개에 불과.
실패요인:
첫째, 집행과정에서 참여기관 및 참여자가 너무 많았다.
참여자: 연방정부의 집행책임자와 막료, 연방정부의 지방담당직원들, 연방정부의 노동부, 후생부,회계검사원등, 오크랜드의 시장, 관료, 공공사업체의 직원, 은행가, 사기업의 대표, 흑인대표등
① 하나의 사업을 집행하기 위하여 각 참여집단의 동의와 결정을 얻어야 하기 때문에 의사결정점이 많아지고 하나하나의 의사결정점은 바로 거부점(veto point)의 역할을 한다. -> 의사결정점이 많아지면 거부점이 많아 지는 것을 의미한다. -> 의사결정점이 많아질수록 성공적 집행의 가능성은 감소한다.
② 의사결정점이 비록 거부점의 역할을 하지 않더라도 하나 하나의 의사결정점에서 정책의 내용이 수정, 변경될 가능성이 크며 이것은 집행을 원래의 의도에서 벗어나게 한다.
둘째, 중요한 지위에 있는자들의 교체도 집행에 대한 기존의 지지와 협조를 허물어 뜨림. 집행의 핵심적인 추진집단이나 리더쉽의 계속이 성공적 집행을 위해서 필요하다.
셋째, 정책의 내용을 결정할 때 집행을 위한 여러 가지를 고려해야 하며 특히 집행에서 실현가능성있는 수단을 마련하고 정책목표를 달성할 수 있는 수단을 선택하는 것이 중요하다. 오크랜드의 경우 이러한 고려가 부족하였다.
프레스만과 윌다브스키는 특별히 정책목표와 수단사이에 타당성 있는 인과이론이 존재하는 정책내용이 결정되어야 함을 강조하고 있다.
마련된 자금 - 흑인의 임금으로 사용
마련된 자금-> 제시설을 건설 -> 취직자리를 형성 ->융자사기업의 선정 -> 흑인실업자에게 일자리를 마련해 주는 것을 조건으로 하고 동시에 기업체가 건실한 경영을 하여 정부의 융자금을 받기 위한 담보능력과 융자반환능력이 있어야 할 것을 조건으로 함. 그러나 담보능력과 융자반환능력이 있는 기업체는 흑인에 일자리를 마련할 조건을 감수하면서 융자신청을 하지 않으려고 하고, 흑인에게 일자리를 마련해 주려는 기업은 후자의 조건을 충족시킬 수가 없었다.
넷째, 적절치 않은 기관이 정책집행을 담당하였다.
원래 경제개발단은 경제적 불황에서 허덕이는 지역에서 경기회복을 주로 담당하는 기관이었기 때문에 그때에 사용하던 정책수단을 오클랜드에서도 그대로 적용하려함. 그러나 오크랜드에서는 전체적으로는 경기가 호황이었고 멕시코인과 흑인들이 주로 실업상태에 있었다.
3)정책집행론의 두가지 접근방법 - 상향식, 하향식
4)정책집행의 단계
①정책지침개발
②자원확보
③실현활동-서비스의 제공과 규제활동
④감시, 감독
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지역정책평가론
1. 정책평가의 의미
정책의도가 어느정도나 실현되었고, 정책목표는 얼마나 달성되었으며, 얼마나 적정한 과정에 의하여 정책이 집행된 것인지를 종합적으로 평가하는 활동
1960년대초 대대적인 흑인폭동
1960년대 중반경 미국연방정부의 위대한 사회의 건설이라는 슬로건으로 수많은 사회정책적사업을 추진
이러한 사회정책적 사업은 진보주의적, 인도주의적 분위기에서 충분한 준비없이 무모하게 추진
되었고 집행과정에서 많은 곤란에 봉착.
1960년대말 많은 사업의 실패가 드러나게 되었고 보수주의적 경향이 다시 고개를 들기시작함.
이러한 분위기 속에서 사업평가보고서가 발표 -> 국립무료유아원사업에 대한 평가보고서(Headstart Program)
흑인등 하류층이 가난하게 살고있는 원인중의 하나는 지적능력의 부족 -> 3-4세인 유아때 교유글 제대로 받지 못했기 때문. -> 부모가 돈이 없어 유아원에 가질 못하는 어린이들을 모아서 연방정부의 예산으로 유아원을 운영
-> 어린이의 지능개발이 이 사업의 목표중의 하나
그러나 평가보고서는 이 프로그램이 어린이들의 지능개발이나 정서함양에 도움이 되지 못하였다고 결론.
-> 보수주의자들은 이러한 평가가 Head start program에만 아니라 다른 사회정책프로그램에도 해당된다고 주장
-> 정부사업축소, 조세를 감축하여 과거의 시장경제체제로 돌아갈 것을 주장
2.정책평가의 종류
총괄평가와 과정평가로 나뉘어진다. 총괄평가는 정책결과를 평가대상으로 하는 것이며 과정평가는 집행과정을 평가대상으로 하는 것이다.
총괄평가는 정책이 집행되고 난 후 정책이 사회에 미친 영향을 추정하는 판단활동이다.
정책효과를 추정한다는 것은 정책목표의 달성여부를 판단하는 것을 말한다.
정책효과가 발생했는지의 여부를 판단하는 것은 어려운 경우가 많다. 정책이 아닌 다른 요인 때문에 일어난 변화를 정책변화로 판단하는 경우가 많기 때문이다.
예)대기오염감소-대기오염정책의 결과 vs. 소득의 증가로 인한 청정연료의 사용
이자율의 인하, 자금공급의 원활화 -> 경기의 회복 vs. 경기순환론적인 결과
1)총괄평가의 내용
① 효과성의 평가
둁 의도했던 정책효과가 과연 그 정책 때문에 나왔는지의 여부
둁 발생한 정책효과의 크기가 정책목표와 대비하여 어느 정도인지 판단
둁 정책효과의 크기는 해결하고자 했던 원래의 정책문제의 해결에 충분한 정도인지를 판단하는 것
-> 정책의 중단, 확대를 초래한다.
② 능률성평가 및 정책영향평가
투입과 산출의 비율
비용편익분석에 주로 의존
그러나 비용편익분석의 한계 -> 능률성에 입각한 정책평가의 한계
2) 과정평가
과정평가는 정책수단이 구체적으로 어떠한 경로를 거쳐서 정책효과를 발생시켰는지 파악하는 것이다. (정정길,623). 정책효과나 부작용 등이 발생한 경로를 밝히는 작업이다. 과정평가에서는 정책활동(또는 수단)으로부터 목표까지 이르는 도중에 개입되어 있는 각종 중간목표를 포함한 변수들간의 인과관계경로를 확인, 검증하려는 것이다.
정책효과는 어떠한 경로를 거쳐서 발생하게 되었는가?
정책효과가 발생하지 않은 경우에 어떤 경로에 잘못이 있었는가?
보다 강한 영향을 미치는 경로는 없는가?
쌀값안정 쌀수요감소
쌀공급증가 정부미방출 정부미 인출, 운반, 판매
중간상인의 보유미방출 중간상인의 매점행위 조사,처벌,고발
목표 하위, 중간목표 정책수단 정책활동
중간매점상인의 조사, 고발, 처벌이 있었는데도 쌀값이 안정이 되지 않은 경우 -> 인과경로의 잘못 : 정부의 단속행위는 쌀을 더욱 부족하게 할 것이고 앞으로 쌀값이 더욱 올라갈 것이라고 상인들이 예견, 실제로 과거보다 더 매점행위를 하는 경우.
2)집행분석 또는 집행과정평가
정책이 의도했던 대로 집행이 되었는지를 확인 점검하는 것.
정책의 집행이나 사업의 운영이 원래의 집행계획이나 설계에 따라 이루어졌는지를 확인하여 이에서 벗어난 부분을 파악하는 것이다.
정책집행활동을 그 계획에 비추어 점검하되 그 활동에 치명적인 영향을 주는 집행절차, 자원, 정책대상자에의 서비스전달, 정책의 대상영역 등을 계획에 대비하여 점검하는 것이다.
주된 질문:
원래집행계획에서의 활동들이 이루어 졌는가?
계획된 양, 질의 자원(인적, 물적)이 계획된 시간에 투입되었는가?
원래 의도한 정책대상집단에 실시되었는가
관련된 법률이나 규정에 순응하고 있는가?