정책학의 가장 중요한 관심사는 "어떻게 하면 보다 합리적으로 정책을 결정할 것인가?"였다.
정책의 내용은 주로 정책목표와 정책수단으로 구성되어 있으므로 합리적으로 정책을 결정한다는 것은 정책목표와 정책수단을 합리적으로 결정한다는 것을 의미한다. - 합리적 정책결정, 또는 분석적 정책결정이라 한다.
그러나 분석적 합리적 결정이 과연 바람직스러운 정책결정방법인가?
<---> 점증주의자들은 점진적 정책결정이 바람직스러운 것이라고 주장한다.
ex) 정도전과 조준의 국가경영관의 차이: 신권정치 vs 왕도정치
신권정치에 의한 민본정치의 주장과 왕권정치에 의한 철인정치의 주장
권력을 장악하기 위한 관료들간의 권력다툼과 합종연횡
현명하지 못한 위정자가 출현할 때 그 위험의 감수
1. 정책목표의 설정과정
정책목표는 정책을 통하여 달성하고자 하는 바람직한 상태
정책목표를 옳게 설정하려면 정책문제의 올바른 파악이 선행되어야 한다.
정책문제의 파악, 분석-->정책문제의 핵심이 무엇인가: 정책문제정의--> 문제해결의 효과, 비용분석 및 해결의 가능성 검토-->정책목표의 우선 순위와 달성수준을 결정
(밑줄친 부분은 정치적 활동의 성격을 가지는 과정임, 그 외의 부분은 객관적인 분석적 작업이 필요한 과정)
2. 정책문제의 파악과 정의
문제의 정확한 파악이 무엇보다도 중요하다.
그러나 문제의 핵심을 파악하기 보다는 문제로 인한 현상을 문제의 핵심으로 오인하는 경우가 많다.
예)열이 나는 것-아스피린의 복용, 그러나 열을 나게하는 근본적인 문제는 무엇인가?
문제
(1)명확한 문제(tame problem): 도로포장, 주택의 건설, 하수관의 설치 등- 기술, 상식적으로 판단하고 정의할 수 있는 문제들이며 분명한 해결책을 가지고 있는 문제들이다. 인간을 달에 보내고 안전하게 지구로 귀착시키는 문제는 엄청난 문제들을 해결해야할 복잡한 문제이다. 그러나 이러한 문제는 명확한 기술적 문제이다.
(2)불명확한 문제(wicked problem): 문제가 무엇인지도 모르는 경우. 문제에 대한 정의가 곧 문제의 해결책을 제시하는 경우가 되어버리는 문제들이다(Harmon, 9).
예: 미국의 노동통계국은 실업에 대한 7가지 다른 정의를 사용하고 있어 실업률이 정의에 따라 7가지 다른 숫자로 발표되기도 하였다(1977).
예: 불완전고용이 문제 - 문제의 내용 - 경제적 곤란? 또는 경제적 곤란+정신적 고통?
빈곤의 문제 - 돈이 없는 문제? 소득배분의 문제?
이러한 문제들은 하나의 해결이 다른 문제를 일으킨다. - 도시의 공업화를 진전시키는 각종 경제활동의 진척 - 빈민촌의 형성(spontaneous village), 고용훈련-미숙련노동자들의 일자리를 축소, 10대에 대한 최저임금선의 하향조정 - 10대 고용의 증대 -그러나 성인노동자들의 일자리를 축소
문제의 심각성파악
정책문제로 인하여 피해를 보는 사람의 수 - 정책문제의 규모
정책문제로 인하여 피해를 보는 분야의 수 - 정책문제의 범위
정책문제로 인하여 피해를 보는 가치 -가치파괴의 정도와 파괴되는 가치의 중요성
예)가정파괴범, 흉작으로 인한 농민소득의 파괴, 공해가 인간의 건강이라는 가치를 파괴
고등학교 진학 여부를 결정하는 남녀학생 수능성적의 차이 - 여학생은 남학생보다 더 높은 성적을 받아야 고등학교에 진학할 수 있다 - 남녀불평등 - 헌법적가치인 형평성과 재원부 족의 문제
문제의 여과(issue filteration)
문제를 검토하여 보다 정밀하게 분석할 문제와 그렇지 않은 문제를 분류하여 전자만을 골라내는 작업을 문제여과라 한다.
정책문제의 정의(definition of policy problem)
정책문제의 분석을 통하여 그 내용이 파악되면 정책문제의 정의가 있게된다.
정책문제의 구성요소, 원인, 결과 등의 내용을 규정하여 "무엇이 문제인지를 밝히는 것"이 정책문제의 정의이다.
정책문제 정의의 중요성
①정책문제의 해결을 목표로 삼는 치유적 정책목표의 경우에는 해결해야할 정책문제를 확정하는 것이 바로 정책목표를 결정하는 것과 비슷하다. 즉, 정책문제를 정의한다는 것은 치유적 정책목표를 결정하는 것과 마찬가지이다.
②정책문제의 정의는 그 자체 속에 정책수단을 내포하고 있다.
③정책문제가 어떻게 정의되는가에 따라 정책 우선순위를 알 수 있다.
예: 서울시 교통문제의 핵심적 내용을 무엇으로 정의하는가?
콩나물시루 버스의 만원상태 -> 대중교통수단의 증가
도로망의 부족 -> 도로의 확충 (승용차 이용자의 지지)
3.정책목표의 설정
정책목표의 평가기준
① 정책목표의 적합성(appropriateness) - 달성할 가치가 있는 여러 가지 목표들 중에서 가장 바람직한 것들을 목표로 채택했는지의 여부를 의미한다.
예: 인플레의 해결이 시급한데 고용증가를 우선목표로 결정하게 되면 이 경제정책의 목표는 적합성이 없는 것이다.
②정책목표의 적절성(adequacy)-정책목표의 달성수준이 지나치게 높거나 낮지 않고 적당한 수준인지의 여부를 의미한다.
예: 1년 물가상승률인 20%일 때 18%를 목표로 삼는 것은 충분치 못하고 5%로 잡는 것은 무리
정책목표는 구체화되어야 한다.
예: 경제안정<물가안정<소비자물가상승률10%이내 억제
그러나
①정책목표의 구체화는 정책집행단계에 가서야 비로소 가능해지는 경우가 많다.
②정책목표가 구체화되고 명확하게 될수록 수정 변경의 필요성이 커진다.
③목표가 구체화되고 명확하게 될수록 정치적 지지의 획득이 어렵고 정치적 반대가 강화될 가능성이 크다.
4. 정책대안의 개발
최선의 정책수단을 결정하기 위한 과정은
①해결해야할 정책문제 또는 달성할 정책목표를 명확히 하고
②정책대안을 광범위하게 탐색, 개발하고
③정책대안이 가져올 결과를 예측하고
④정책대안의 결과를 비교, 평가하고
⑤최선의 정책대안을 선택하는 것이다.
정책대안의 개발과 탐색
정책대안의 원천
과거의 정책
타정부의 정책
과학기술 및 모형의 활용
주관적, 직관적 방법 - 예:정주영공법
둁집단토의(brainstorming)
둁정책델파이(policy Delphy)
5. 정책대안의 비교 평가 및 선택 - 정책분석
1)정책분석의 의의와 기준
(1)정책분석의 의의
정책분석이란 정책결정과정의 한 부분으로 정책문제를 해결하기 위해 고안된 각종 대안들을 비교 검토하여 최선의 대안을 선택하기 위한 정보를 제공하는 작업이다. 물론 정책과정을 설명하는 이론적인 모형으로는 합리모형, 점진모형, 만족모형, 쓰레기통모형등 여러 설명이 있다. 그러나 정책분석을 광범위하게 탐색된 대안중 "최선의 대안"을 선택하기 위한 일련의 작업으로 정의한다는 것은 정책분석을 합리모형의 관점에서 접근한다는 것을 의미한다.
이러한 합리모형의 관점에서 보는 정책분석은 다시금 몇가지 세부과정을 거치며 이루어 진다고 볼 수 있다. 우선 정책문제에 대한 명확한 정의와 근본적인 문제점의 파악이 선행되어야 할 것이다. 그 다음으로는 파악된 문제점을 바탕으로 정책을 통하여 달성하고자 하는 정책의 목표를 설정하고, 이 목표를 달성하기 위한 각종 대안을 탐색하고 개발하는 과정을 거치게 된다. 다양한 정책대안들이 마련되면 이 대안들중 정책의 목표를 가장 잘 달성할 수 있는 대안이 어떠한 것인가를 비교 검토하는 작업을 거치게 되는데 좁은 의미에서의 정책분석은 주로 이러한 대안의 비교와 검토에 그 노력이 집중된다. Nagel이 정책분석을 "어떤 정책대안이 정책과 목적간의 관계에 비추어 주어진 하나의 목적을 달성하는데 가장 바람직한지 여부를 결정하는 것"이라고 정의한 것은 바로 이 가장 좁은 의미에서의 정책분석을 지칭한다고 할 수 있다.
그런데 각종 대안을 비교 검토하여 최선의 대안을 선택하는 과정이 정책분석이라면 그 비교와 검토의 기준은 무엇이며 최선의 대안이란 어떤 관점에서 최선인가라는 문제가 제기된다. 바로 여기서 정책분석 또는 정책평가의 기준설정 문제가 제기된다.
(2)정책분석의 기준
정책분석의 기준으로는 여러가지가 있으나 가장 대표적인 기준이 능률성(efficiency)과 형평성(equity)이라 하겠다. 이외의 기준으로 종종 거론 되는 것은 자유성(liberty), 실행가능성(feasibility)등이 있으나 여기서는 능률성과 형평성을 설명한다.
(가) 능률성(efficiency)
능률성은 투입 對 산출의 비율로 정의된다. 어떤 일을 하는데 투입이 동일하다면 산출이 많을수록 능률적이고 산출이 동일하다면 투입이 적을수록 더 능률적이라 할 수 있다. 투입과 산출이 동시에 변한다면 투입 대 산출의 비율이 높을수록 더 능률적이라 할 수 있다. 따라서 이 능률성의 기준에 의하면 어떤 정책으로 인하여 발생하는 편익(산출)이 비용(투입)보다 크게 된다면 바람직한 정책이고 그 반대이면 바람직하지 못한 정책이 된다.
그러나 능률성의 기준은 편익을 얻은 사람이 비용을 부담하여야 할 것까지는 요구하지 않는다. 편익의 전체 크기와 비용의 전체 크기만을 고려할 뿐 누구가 편익을 얼마나 보았으며 누구가 비용을 얼마나 부담하였는가에는 관심이 없다는 것이다. 정책으로 인하여 이익을 본 사람이 그로 인하여 손해를 본 사람에게 그 피해를 보상하고도 남는 것이 있을 때 그 정책은 능률적인 정책이라 보는 것이다. 정책으로 인한 피해를 반드시 보상하여야 능률적이라는 것은 물론 아니다. 따라서 지나친 능률성에의 집착은 형평성의 문제를 야기시킬 수 있다.
(나)형평성(equity)
형평성은 정책으로 인한 이익이나 편익이 얼마나 공평하게 사람들에게 배분되는가를 대안평가의 기준으로 하는 것이다. 형평성의 기준에 의하면 능률성의 기준에서는 바람직하지 못한 정책이라 할지라도 좋은 정책대안으로 평가될 수 있다. 능률성의 측정을 위하여 편익과 비용의 계산방법을 발전시켜 왔듯이 많은 학자들이 형평성의 측정을 위한 연구를 발전시켜 왔다. 그러나 형평성의 측정은 능률성의 측정에 비교하여 많은 문제점을 가지고 있다.
예를 들어 한 가족이 두 자녀를 두고 있는 반면 다른 가족은 자녀를 두고 있지 않을 때 형평성을 달성하기 위하여 두자녀를 가진 가족의 수입이 자녀를 두지 않은 가족보다 두배의 소득을 가지도록 하여야 하는가? 또, 한사람이 주당 80시간을 일하고 다른 사람은 40시간을 일할 때 두사람은 같은 소득을 받아야 하는가? 아니면 40시간을 일하는 사람이 가지는 여유시간을 또다른 종류의 소득으로 계산하여야 할 것인가?
흔히 가난한 자들을 도우는 정책은 형평성을 제고시키고 가난한 자들에게 피해를 입히는 정책은 형평성을 파괴한다고 생각한다. 그러나 항상 그런것만은 아니다. 예를 들어 가난한 자들에게 조금의 세금을 거두고 부자에게 많은 세금을 거두어 중산층에게 이 소득을 이전시키는 프로그램은 분명히 가난한 사람들에게 손해를 보이지만 사회전체의 형평성은 제고시키는 정책인 것이다. 능률성의 기준과 아울러 정책대안의 평가기준으로 가장 널리 활용되는 기준이 바로 형평성의 기준이다. 일반적으로 능률성과 형평성은 최적의 정책을 판단함에 있어서 상충되는 기준으로 서로 trade-off되는 관계를 가지고 있는 경우가 많다. 또 형평성의 개념은 일견 명확한것 같으나 엄밀한 형평성의 의미를 찾기란 대단히 곤란한 작업임을 명심하여야 한다.
이상으로 정책분석의 가장 중요한 두가지 기준이라 할 수 있는 능률성과 형평성을 살펴보았는데 이 양자는 이상에서 설명한 것 이외에도 묘한 대립과 상충관계에 놓여있는 기준이라 할 수 있다. '정책의 개념' 부분에서도 설명하였듯이 정책이란 그것이 합리적이건 비합리적이건 어떤 문제의 해결을 위하여 시도되는 것이며 이러한 시도는 궁극적으로는 인간의 삶의 질을 향상시키기 위한 노력이다. 흔히 말하듯이 인간의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 먹을 수 있는 파이(pie)의 양이 커야 한다는 사실도 중요하지만 이를 어떻게 공정하게 배분하는가의 문제도 대단히 중요한 의미를 가진다. 여기서 두가지 가치는 근본적인 갈등관계에 놓이게 된다. 파이를 크게 하기 위해서는 능률성의 가치가 우선되기 쉬우며 이러한 능률성의 제고를 위해서는 시장기구에 대한 정부기구의 개입이 되도록 적어야 한다는 자유주의적 이념에 대한 믿음이 그 저변에 강하게 자리잡고 있다. 그 반면에 파이를 평등하게 그 구성원들에게 배분하기 위해서는 오히려 정부의 적극적인 개입이 필요하며 이러한 정부개입의 필요성에 대한 주장은 사회주의적인 이념에 대한 믿음이 그 저변을 형성하게 된다. 능률성과 형평성중 어느 가치가 정책분석에서 더욱 존중될 것인가는 최고정책결정권자의 선택과 개개 상황, 그리고 그 당시의 필요에 따라서 달라질 것임을 물론이다. 그러나 세부적인 정책을 결정하고, 수행하는 관료의 이에 대한 깊은 이해와 통찰이 중요함은 더 말할나위가 없다.
2)정책분석의 여러기법들
(1)통계분석(Statistical Analysis)
통계분석은 종단분석과 횡단분석으로 나눌 수 있다. 횡단분석은 특정한 한 시점에서 연구대상의 특성을 조사하는 것을 말하는데 예를 들면 인구조사 같은 것이 그 대표적인 예이다. 횡단분석은 설명을 목적으로 한 조사에서 한계를 지닌다. 설명을 목적으로 한 조사는 보통 시간에 걸친 인과관계를 규명하는 경우가 많은데 횡단분석은 특정시점에서의 관찰을 바탕으로 인과관계를 추론하기 때문이다.
시계열 분석은 연구대상의 특성을 일정한 시간을 두고 관찰하여 시간의 변화에 따른 대상의 변화를 관찰하고 연구하는 것을 말한다. 예를 들면 다년간 인구조사의 비교연구, 선거과정에 대한 연구, 정책의 영향을 평가하기 위한 평가조사등에서 이러한 시계열 분석이 많이 사용된다.
.
Cohort studies 특정한 연구대상을 시간의 흐름에 따라 연구하는 것
1990 2000
41-50 41-50
51-60 51-60
61-70 61-70
71-80 71-80
Panel studies - cohort studies 와 같으나 동일인이 관찰된다는 점. (선거기간중 같은 선거권자가 일정한 간격을 두고 관찰되는 경우)
1990 2000
41-50* 41-50
51-60** 51-60*
61-70*** 61-70**
71-80 71-80***
trend studies - 경향분석
1990 2000
41-50 <------> 41-50
51-60 <------> 51-60
61-70 <------> 61-70
71-80 <------> 71-80
(2)동태적체계모형(System Dynamics Simulation)
동태적 체계이론은 1961년 MIT의 J. Forrester 교수가 산업체의 불안정한 在庫量의 변화, 노동력의 불안정한 변화, 그리고 시장점유율의 감소 문제를 다룬 산업 동태학(Industrial Dynamics)을 발표한 이후, 거시적인 차원에서는 도시 및 산업문제들을 포함한 다양한 사회 및 경제문제에 대한 이해나 해결책을 모색하기 위하여, 그리고 미시적인 차원에서는 인간의 의사결정행위에 대한 이해를 증진시키기 위한 방법으로 광범위하게 응용되어 왔다.
이 접근방법의 특징은 첫째, 연구하고자 하는 특정 변수가 시간의 변화에 따라 어떻게 동태적으로 변화해 나가는가에 기본적인 관심을 둔다. 즉, 산업체 고용인력의 증감, 도시의 번영과 쇠퇴, 의료보험 비용의 급격한 상승등 연구 대상 변수의 시간에 따른 동태적인 변화가 어떻게 일어나고 있으며, 또 앞으로는 어떻게 변화해 갈 것인가에 대해 관심을 둔다는 것이다. 따라서, 동태적 체계이론은 모델 파라미터의 정확한 측정이나 변수의 추정값을 구하기 보다는 관심의 대상이 되는 변수의 시간의 흐름에 따른 동태적인 변화 경향 --안정적, 불안정적 경향, 상하 주기적인 변동을 보이는지, 성장, 쇠퇴를 보이는지, 또는 평형상태를 유지하는지등-- 에 보다 큰 관심을 둔다. 둘째, 동태적체계이론의 기본적인 視角은 사회의 모든 현상을 환류체계(Feedback System) 의 관점에서 이해한다는 것이다. 즉, 어떤 변수의 동태적인 변화를 다른 변수와의 복잡한 인과관계의 연결고리 속에서 야기되는 역동적인 양방향의 상호작용(two-way causation or feedback)에 의하여 일어나는 것으로 파악한다. 예를 들면 부족한 도로사정으로 도시의 교통혼잡이 야기될 때 단순한 도로의 확장은 일시적으로 교통혼잡을 완화할 수 있을 지는 몰라도 나아진 도로사정이 결국 더 많은 자동차를 유인하여 다시 교통체증을 유발하게 된다라던가, 농업의 경쟁력을 제고시키기 위하여 정부가 농산물 보조금을 지불할 때 단기적으로는 경쟁력을 유지시킬 수 있을지는 모르나 장기적으로는 정부의 재정지원이 농촌의 경쟁력 제고 노력을 둔화시켜 결국 농업의 경쟁력을 더욱 약화시키는 결과를 가져온다는 식의 환류체계의 관점에서 문제를 인식한다는 것이다. 환류체계의 관점을 그림으로 표현하고 이의 예를 들면 아래 그림과 같다.
동태적체계모형을 이용한 정책분석의 실례는 서울시 교통혼잡 완화를 위한 정책대안들을 비교 분석한 예를 들수 있다. 이는 공급측면의 교통정책과 수요측면의 교통정책대안들을 비교 검토한 것이다.
[표3] 서울시의 주요 교통관련 통계지표
| 주요교통관련지표 \ 년도 | 1980 | 1990 | 80년 對比
증가율 (%) |
| 인구증가 (천명) | 8,367 | 10,726 | 28 |
| 통행횟수의 증가 | 1.51 | 2.3* | 53 |
| 대중교통수단의 수송능력
지하철 (1일 평균) 영업용차량 (1일 평균) |
10,096,971
539,905 9,557,066 |
12,713,797
2,758,739** 9,955,058 |
25.9
410 3.9 |
| 도로연장 (Km) | 6,689 | 7,375 | 10 |
| 승차혼잡도 (%) | 199% | ||
| 차량통행속도 (Km/Hour) | 30.8 | 20.2 | -34.4 |
| 자동차대수의 증가(천대)
자가용수 (%) |
207
99 (47.8%) |
1,194
824 (69.0%) |
477
732 |
(1992:112). 서울통계연보 1980-1990, 교통통계연보, 1991.
이 상황을 환류체계의 관점에서 모델링한 결과는 아래 [그림5]과 같으며 이 모델의 운용결과는 [표4] [표5]에 정리되어 있다.
[그림6]
서울시 교통혼잡완화를 위한 시스템다이내믹스 시물레이션 모델[표4] 각 정책대안에 의한 차량통행속도(CRS) 감소추세의 둔화결과
+-------+--------+--------+--------+--------+--------+---------+
| 년도 | BASE | TEST1 | TEST2 | TEST3 | TEST4 | TEST5 |
| | | (PTC) | (SUB) | (NOC) | (ROAD) |(CARUPOP)|
+-------+--------+--------+--------+--------+--------+---------+
| 1990 | 22.819 | 22.819 | 22.819 | 22.819 | 22.819 | 22.819 |
| 1992 | 19.959 | 19.959 | 19.959 | 19.959 | 19.959 | 19.959 |
| 1993 | 18.798 | 18.828 | 18.807 | 19.654 | 19.668 | 18.91 |
| 1994 | 17.654 | 17.783 | 17.713 | 19.376 | 19.401 | 17.875 |
| 1995 | 16.576 | 16.836 | 16.707 | 19.136 | 19.17 | 16.887 |
| 1996 | 15.606 | 15.998 | 15.814 | 18.944 | 18.984 | 15.975 |
| 1997 | 14.764 | 15.273 | 15.049 | 18.804 | 18.845 | 15.159 |
| 1998 | 13.964 | 14.652 | 14.392 | 18.704 | 18.745 | 14.431 |
| 1999 | 13.143 | 14.06 | 13.763 | 18.643 | 18.682 | 13.7 |
| 2000 | 12.307 | 13.478 | 13.164 | 18.622 | 18.658 | 12.958 |
+-------+--------+--------+--------+--------+--------+---------+
[표5] 혼합된 교통혼잡 완화정책이 차량통행속도에 미치는 영향
+------+-------+---------+-----------+----------+---------------+
| | BASE | TEST23 | TEST24 | TEST34 | TEST35 |
| | |(SUB.NOC)|(SUB.ROAD) |(NOC.ROAD)| (NOC.CARUPOP) |
+------+-------+---------+-----------+----------+---------------+
| 1990 | 22.819| 22.819 | 22.819 | 22.819 | 22.819 |
| 1992 | 19.959| 19.959 | 19.959 | 19.959 | 19.959 |
| 1994 | 17.654| 19.435 | 19.458 | 20.928 | 19.586 |
| 1996 | 15.606| 19.158 | 19.188 | 22.632 | 19.3 |
| 1998 | 13.964| 19.134 | 19.159 | 23.672 | 19.129 |
| 2000 | 12.307| 19.353 | 19.363 | 24.971 | 19.088 |
+------+-------+---------+-----------+----------+---------------+
(3)의사결정지원모형(Decision Support System)
의사결정지원모형에도 MAU, Resource Allocation Model(RAM), Social Judgement Analysis(SJA)등 여러 종류가 있으나 여기서는 여러기준을 동시에 고려하면서 의사결정을 해야하는 경우 적용될 수 있는 MAU(Multi Attribute Utility) 모델의 작성과정과 간단한 적용 예를 들어 보기로 한다.
(가)모델의 형성절차
첫째, 여러 정책대안이 있는 경우 우선 이 대안들을 평가할 기준들을 우선 설정한다. 예를 들어 어느 영업부서의 책임자를 선정하는 경우 어떤 기준에 의하여 각 후보자들을 평가할 것인가의 기준을 설정하는 것이다. 이경우 평가기준으로는 성공적인 영업관리 기록, 제품의 제조업에 대한 친숙도, 광범위한 출장능력등을 들 수 있다. 여기서 각 후보자들은 의사결정의 대안들이다.
둘째, 대안에 대한 평가기준이 설정되면 각 평가기준을 만족시키는 정도에 따른 효용치를 결정한다. 이때 효용이 높은 순서대로 100-0점의 점수를 부여하는데 보통 그래프를 사용하면 편리하다. 이것이 바로 각 기준의 효용함수(Utility graph)가 되는 것이다.
셋째, 위에서 설정된 효용함수를 바탕으로 하여 각 대안이 기준을 만족시키는 정도에 따라 대안의 평가기준별 효용치를 결정한다.
넷째, 평가기준의 중요도를 결정한다. 이경우 가장 중요하지 않는 평가기준에 10점을 주고 난후 중요도의 역순으로 최초의 평가기준과 비교하여 10의 배수로 중요도를 평가한다. 예를 들어 영업부서의 책임자를 선정하는 기준중 광범위한 출장능력이 가장 중요하지 않다고 판단되면 여기에 10점을, 그리고 그다음이 제품의 제조업에 대한 친숙도라 한다면 이 기준을 먼저의 기준과 비교한다. 만약 이 기준이 출장능력보다 2배가 중요하다고 의견의 일치가 보아지면 20점을, 세배나 중요하다고 인정되면 30점을 부여하는 방식이다. 이후 각 기준에 부여된 가중치는 비율로 환산하여야 한다. 이 환산된 가중치를 비율로 표시된 상대적 중요도라한다.
다섯째, 각대안의 효용치와 비율로 표시된 상대적 중요도를 곱하여 각 대안의 총효용을 구한다. 이렇게 각 대안의 총효용을 구하면 각 대안의 총효용을 파악할 수 있고 높은 효용치를 가지는 대안일수록 최선의 대안이 된다. 물론 최종 결정은 최종 정책결정자의 판단에 의한다. 그러면 MAU모델을 적용한 예를 들어 보기로 한다.
(나)적용例
미국의 건강, 교육 및 복지후생성(Dept. of HEW)은 의료서비스가 불충분한 지역이 많아 지역주민에 대한 의료서비스가 불충분한 문제를 인식하고 이를 해결하기 위하여 의료서비스가 불충분한 군단위(county)의 지역에 보건소를 설립하기로 하였다. 자연히 각 지역에서 서로 자기지역에 보건소를 유치하기 위하여 치열한 로비를 벌이게 되어 건강 교육 및 복지후생성은 엄청난 이익단체들로부터의 압력에 직면하게 되었을 뿐 아니라 검토해야 할 군단위의 지역만 해도 전국적으로 3200여개가 되어 엄청난 행정부담에 처하게 되었다. 더구나 어느 지역에 보건소를 우선순위를 주고 설치해야 할 것인지가 문제로 제기된 것이다. 여기에 적용된 것이 의사결정지원모형의 하나인 MAU모델의 적용이었다.
모델의 형성에 우선적으로 해결해야 할 과제는 의료불충분지역을 과연 어떤 기준에 의하여 판단해야 할 것인가의 문제였다. MAU모델을 적용하여 건강 교육 복지후생성은 의료 및 건강 전문가회의를 개최하고 면담, 설문지조사등을 통하여 의료불충분지역을 선정하기 위한 기준을 설정하기 시작하였다. 의료불충분지역을 나타낼 수 있는 지표를 구하기 위함이었다. 이과정에서 파악된 의료불충분지역을 판단할 수 있는 기준으로 첫째 인구 1000명당 의사의 수, 둘째 연소득이 $5000미만인 거주자의 비율 셋째, 유아사망률 넷째, 전체거주자중 65세이상 노인의 수의 비율 등이었다.
평가기준이 마련되면 각 기준들의 효용함수를 결정하는데 이 역시 전문가들에게 설문지 조사를 한 결과를 평균하여 효용함수를 도출하였다. 예를 들면 인구 1000명당 의사수의 기준인 경우 의사수가 20명이면 0점을 10명이면 50점을 5명 미만이면 100점이 부여되는 효용함수를 결정한다는 것이다. 같은 방식으로 다른 기준들에 대한 효용함수도 결정이 되었다.
다음, 각 기준의 중요도를 전문가 집단으로 하여금 평가하게 하여 이 결과를 역시 종합하여 평균한 수치를 기준의 상대적 중요도로 환산하였다.
이 모형은 전산화되어 각 군의 데이타들이 이 기준들에 의하여 평가되면서 객관적인 보건소 설치의 우선순위를 결정할 수 있게 되었다.
(4)최적화분석(Optimal Solution Model)
최적이란 말은 정책이 추구하는 목적달성과 관련된 말로서 하나의 목적이나 여러개의 목적들의 달성을 극대화하는 것을 말한다. 만일 목적이 편익의 증대나 서비스 수혜자의 증대라고 한다면 이경우의 최적은 편익의 극대화나 서비스 수혜자 수의 극대화가 될 것이며, 목적이 비용의 절감이라면 비용의 최소화가 최적이 될 것이다. 따라서 최적정책대안은 한 세트의 정책대안들 가운데 그 정책이 추구하는 목적달성을 극대화 할 수 있는 정책대안을 가리키는 것이다. 이 최적정책대안을 찾기 위한 방법으로 최적화분석기법을 사용하는데 여기에도 여러 종류가 있어 선형계획법, PERT(Performance Evaluation and Review Technique), CPM(Critical Path Method), Network Model, Scheduling Model등이 있다. 여기서는 선형계획의 예를 몇가지만 들어 보기로 한다.
선형계획의 일반적인 모델형식은
MAX(or MIN) f(X1,X2,X3..Xn) : 목적함수(objective function)
subject to the constraints that
g1(x1,x2,x3..xn)≤ or ≥ b1 : 제약함수(constraint function)
g2(x1,x2,x3..xn)≤ or ≥ b2
g3(x1,x2,x3..xn)≤ or ≥ b3
.
gn(x1,x2,x3..xn)≤ or ≥ bn 으로 표현된다.
극대화 예제)
어느 시정부는 직업훈련예산 2000만원을 확보하고 있다. 두가지 직종에 대한 교육훈련이 가능한데 A직종은 연간 120명의 교육이 가능하고 1인당 훈련비용은 10만원이 소요된다고 한다. 이 직업훈련을 이수하여 사회에서 취업을 하게 되면 연수입이 일인당 400만원이라한다. 반면 B직종은 연간 80명을 교육시킬 수 있는데 교육비용은 1인당 20만원이 소요되고 취업시 예상소득은 연 500만원이라 한다. A, B, 두직종에 몇명씩의 훈련을 시키는 것이 직업훈련이수자들의 연가수입을 극대화시킬 수 있겠는가?
MAX 400A+500B
ST.
10A+20B≤2000
A≤120
B≤80
A,B≥0
극소화 예제)
어느 시정부가 시민의 건강을 위하여 상수도에 광물질을 첨가한다고 한다. 그런데 철분은 최소한 480단위, 옥소는 360단위, 규소는 320단위가 포함되어야 효과를 나타낼 수 있다고 한다. 그런데 시중에서 두가지 종류의 광물질패키지가 판매되고 있는데 각 패키지의 성분함량과 가격은 아래와 같다.
A상자 B상자
철 20 60
옥소 40 20
규소 20 20
가격 21만원 24만원
각 패키지를 몇상자씩 투입하는 것이 효과를 나타내면서도 이에 소요되는 비용을 최소화 할 수 있겠는가?
MIN 21A+24B
ST
20A+60B≥480
40A+20B≥360
20A+20B≥320
A,B ≥0
예제)
어느 시에서는 3000 톤의 쓰레기를 3대의 소각기를 이용하여 매일 소각해나간다고 한다. 세대의 소각기 모두 공해방지설비를 갖추고 있는데 환경기준에는 모두 미달하는 아래의 표와 같은 성능을 가지고 있다.
------------------------------------------------------------------------
1톤 소각당 오염배출량
----------------------------------
소각기 1일 처리능력 이산화황 (SO2) 분진
------------------------------------------------------------------------
A 1200 ton per day 250 ton/day 20 ton
B 800 150 30
C 1000 220 24
------------------------------------------------------------------------
소각장에서 처리되지 않은 1500 톤의 나머지의 쓰레기들은 매립장에서 매립으로 처리된다고 한다. 그러나 이 매립에 의한 쓰레기 처리가 더 비용이 많이 드는 편이어서 시당국은 되도록이면 소각에 의한 쓰레기 처리를 고집하고 있었다. 그러나 市의 환경위원회는 市當局을 대상으로 그같은 쓰레기 소각에 의한 처리가 환경기준을 위반한다고 소송을 제기하였고 市 법원은 이산화 황의 배출량을 하루에 400,000 톤, 분진의 배출량을 하루에 50,000 톤을 넘지않게 쓰레기를 소각하도록 판결을 내렸다. 이러한 판결을 준수하면서 가장 많은 양의 쓰레기를 소각으로 처리 하려면 각 소각기당 얼마씩의 쓰레기를 처리하도록 해야 하는가?
MAX A+B+C
ST.
A≤1200
B≤800
C≤1000
250A+150B+220C≤400,000
20A+30B+24C≤50,000
A=625, B=800, C=562.5 ton, TOTAL 1987.5 ton
(5)비용-편익분석(Cost Benefit Analysis)
비용-편익분석은 시행하고자 하는 프로젝트나 정책에 소요되는 비용과 그 프로젝트나 정책이 가지고 올 편익을 비교하여 편익이 비용보다 큰 정책대안을 최적의 대안으로 선택하도록 하는 정책분석기법이다. 보통 비용-편익분석을 행할 때 편익과 비용은 돈의 가치로 환산하여 분석하게 된다. 이때 비용은 기회비용의 개념으로 算定되고 편익은 지불의사(WTP:willingness to pay)의 개념으로 계산된다.
비용-편익분석에서 의사결정은 다음 세가지 기준에 의하여 결정된다.
첫째, 편익의 순현재가치를 극대화하는 대안을 선택한다.
즉,
둘째, 편익의 현재가치와 비용의 비율이 가장 큰 대안을 선택한다는 것이다. B-C>0인 것을 선택한다.
즉,
셋째, i.r.r(internal rate of return:내부수익율)을 극대화하는 대안을 선택한다.
이 편익-비용분석이 기초하고 있는 논리는 Kaldor-Hicks 기준에 의한 사회복지수준의 향상여부에 대한 판단에 기초하고 있다. 예를 들어 어떤 프로젝트로 인한 총체적인 편익이 비용보다 크다면 그 프로젝트는 사회복지수준을 향상시키기 때문에 정당화 된다는 것이다. 여기서 주목할 점은 비용과 편익의 배분이 어떻게 이루어져야 하는가에 대해서는 이 칼도-힉스기준은 아무런 방침을 제시하지 않고 있다는 점이다. 따라서 총량적인 편익이 총비용을 능가하는 한 편익과 비용의 배분이 아무리 불공정하게 이루어진다 하더라도 그 프로젝트는 정당화된다.
형평성의 관점에서 이 비용편익분석이 이상과 같은 큰 한계를 지닌다는 점 이외에도 비용편익분석이 가지는 몇가지 문제를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 비용편익분석에서는 부자의 돈이나 가난한 자의 돈이나 같은 가치를 가지고 있다는 것을 전제로 하고 있다. 그러나 10,000원이 부자에 대하여 가지는 효용과 가난한자에 대하여 가지는 효용은 많은 차이가 날 수 있다. 둘째, 프로젝트의 규모를 고려하지 않는다는 단점이 있다. 다음의 경우를 생각해 보자 프로젝트2가 프로젝트1에 비하여 편익/비용의 비율을 높지만 프로젝트 1의 규모가 크기 때문에 총 편익은 프로젝트 1이 크게 나타나고 있는 것이다.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
셋째, 비용-편익분석은 모든 비용과 편익을 돈의 가치로 환산하여 계산하지만 사실 돈의 가치로 환산하기가 지극히 곤란한 경우가 있을 수 있다. 사람의 생명이나 공동체 삶의 가치, 이웃간의 정, 아름다운 경관등 이러한 것들은 비록 돈의 가치로 환산하는 것이 전혀 불가능한 것은 아니라 할지라도 많은 저항을 유발하는 것임은 부인할 수 없다는 것이다.
Discounting Cost and Benefit
Compounding
| FV sub n = PV SUB 0 (1+i)^n. |
Discounting
| PV sub 0 = FV sub n over (1+i)^n |
Annunity Factor
| sum from n=1 to n 1 over (1+i)^n
=
1 over (1+i) + 1 over (1+i)^2 + 1 over (1+i)^3 +ててて+
1 over (1+i)^n
|
| = left( left(1 over 1+i right)^n+1 -1 right) divide left(left(1 over 1+i right) -1 right) -1 |
Compounding Factor
| sum from n=1 to n (1+i)^n = (1+i) + (1+i)^2 + (1+i)^3 + ててて+(1+i)^n |
| = left(left(left(1+i)^(n+1) -1 right) divide i right) -1 |
| left(a^n+1 -1 right) divide (a-1) -1 |
예제) 저축성예금의 이자가 연 5%라고 할 때 10년후 $10,000을 받을 수 있는 저축예금에 지금 투자할 금액가치는?(저축예금의 현재가치는?)
| PV sub 0 = 10,000 over (1+.05)^10 = 6139.13 |
예제)관공서건물을 구매하는 경우 24억원을 지금 지불해야 하고 임대하는 경우 년 4억씩 10년간 지불하면 된다고 한다(물론 10년후 그 건물은 임대료 납입자의 소유가 된다). 할인율이 12%라고 할때 구매하는 것과 임대하는 것 어느쪽이 더 유리한가? (아래의 식 둘중 하나을 이용하시요)
(
| sum from n=1 to 10 1 over (1+i)^n = 5.65 |
| sum from n=1 to 10 (1+i)^n = 19.65 |
예제)고속도로공사는 통과차량이 많은 요금소(toll gate)에 자동티켓기를 새로이 설치하려고 한다. 첫째, 현재 사용되고 있는 설비는 15년간 사용해 왔고 750만원의 가치를 가지고 있다.
둘째, 새로운 기계는 6000만원이며 설비비로 500만원이 든다
셋째, 새로운 기계의 수명은 20년으로 예상되고 20년후에는 가치가 영이된다.
넷째, 새로운 기계는 운영비와 인건비의 절감을 가져와 1년에 약 800만원을 절약한다.
다섯째, 할인율(discount rate)이 6%일 때 새로운 자동티켓기를 설치하는 것이 유리한가?
비용:
6000만원+500만원-750만원 = 5750만원
편익:
매년 800만원씩 20년간 편익이 발생하고 할인율이 6%일 때 이 편익의 현재가치는
| 800만원* (sum from n=1 to
20 1 over (1+i)^n )=
800만원*( 1 over (1+i) + 1 over (1+i)^2 +ててて+ 1
over (1+i)^20 )=
|
| =800만*left{ left( left(1 over 1+0.06 right)^20+1 -1 right) divide left(left(1 over 1+0.06 right) -1 right) -1 right} |
예제)
뉴욕주지사는 1988-1989년 예산에 학생에 대한 장학금 지급항목을 새로운 예산항목으로 추가하였다. 제안설명에서 뉴욕주지사는
젊은이들이 가난으로 학교를 포기하는 사태를 막기위해 본인은 새로운 장학금제도를 제안합니다. 이 장학금은 뉴옥주에 있는 4년제 대학을 졸업할 때까지 생활비를 지급해주는 형태로 운영될 것입니다. 이러한 제도는 우리의 젊은이들에게 미래에 대한 희망을 불러일으키고 학교에 계속남아 공부를 할 수 있도록 하는데 경제적인 유인을 제공할 것입니다. 1990년대 말까지는 이 장학금으로 대학을 마치는 학생의 수가 약 50만명에 이를 것으로 추산합니다.
이 장학제도는 학생들로 하여금 학교에 계속남아 공부 할 수 있도록 경제적 유인을 제공함으로써 이들이 무사히 대학을 졸업했을 때 첫째, 이들의 소득수준을 향상시키고 둘째, 사회복지비의 지출을 감소시킬 것이며 셋쩨 소득세의 세입을 증가시키고 넷째, 범죄율을 저하시킬 것등의 효과를 가져올 것으로 예상된다. 지급되는 장학금은 연 $10,000수준이 될 것이고 이 $10000은 아래와 같은 세가지 비용을 보조하는데 쓰여질 것이다.
1)생활비 $4,000. 이 생활비는 학생이 대학교에 다니지 않더라도 쓰게될 생활비 수준에서 책정되었다.
2)교수, 대학근무 관계자들에게 지급되는 $5,000. 이 비용은 가변비용으로 대학의 학생수가 늘어남에 따라 증가하는 비용이다.
3)대학에 들어가는 고정비용(fixed cost) $1,000. 예를 들면 도서관, 기타 건물에 들어가는 고정비용으로 학생수의 증가에 따라 추가되는 비용
학생에게 지급되는 $4,000의 생활비 이외에는 어떤 다른 보상금도 지급되지 않는다. 이러한 기회비용 -학생들이 대학에 4년동안 다니지 않는 대신 벌 수 있는 돈- 은 비용편익분석을 할 때 가장 중요한 비용항목에 포함되는 것이다. 직접적인 계산을 할 필요없이 무엇이 편익이고 비용항목으로 포함되어야 하는지를 1)사회전체의 입장, 2)장학금을 지급받는 학생의 입장, 3)장학금을 지급받지 않는 사람들의 입장에서 파악해 보시오
| 항목 | 사회전체 |
|
비장학금학생 | |
| 편익 | 소득의 향상 |
|
|
|
| 소득세입의 향상 |
|
|
|
|
| 사퉘복지비지출감소 |
|
|
|
|
| 복지행정비용의 감소 |
|
|
|
|
| 범죄의 감소 |
|
|
|
|
| 마약,알콜중독에 대한 처리비용의 감소 |
|
|
|
|
| 비용 | 장학금운영행정비용 |
|
|
|
| foregone earning |
|
|
|
|
| foregone tax payment |
|
|
|
|
| $4,000생활비 |
|
|
|
|
| $5,000가변비용 |
|
|
|
|
| $1,000고정비용 |
|
|
|
3)정책분석의 한계
정책과정은 복잡한 정치적 과정이다. 정책에 따라서 어떤 경우의 정책은 그 정책으로 인하여 큰 이익을 보는 사람이 있는가 하면 피해를 감수하거나 비용을 부담해야 하는 사람이 반드시 생기게 된다. 따라서 이익을 크게 하기 위하여 치열한 로비를 벌이는 것이 일상화 될 수도 있으며 이 과정에서 흔히 말하는 정경유착이나 관경유착이 고착화될 수도 있는 것이다. 이해관계의 갈등이 심각하지는 않으나 가시성이 낮은 분배정책의 경우 이러한 문제점이 발생할 소지가 그만큼 많아지는 것이나 수혜자와 비용부담자가 뚜렷한 규제정책분야에서 이해관계자들간에 갈등의 소지가 그만큼 많아지는 것등은 모두 정책자체의 특성에 연유한다고 볼 수 있다.
따라서 정책분석이 한계를 가진다면 이러한 정책의 특성들이나 그 특성들에 따른 정책과정의 다이내믹스를 수량화하여 분석하지 못한다는데 그 결정적인 한계가 있다고 볼 수 있다. 여기서 우리는 정책과정에 대한 올바른 이해와 질적분석의 필요성을 절감하게 된다. 정책이 가지는 특성과 이에 따른 독특한 과정들을 올바르게 이해하고 이러한 상황적인 맥락을 정책분석의 결과에 첨부하거나 부연하는 것은 따라서 최고정책결정자들의 올바른 정책판단에 필수적인 요소가 된다. 결국 정책분석은 정책판단을 대신하는 것이 아니라 올바른 정책판단을 위한 정보를 제공하는 행위인 것이다.
양적분석기법 자체의 한계도 물론 인식하여야 한다. 이미 지적하였으나 세상의 현실은 모두가 객관화되어 질 수만은 없는 것이다. 사람의 생명, 아름다운 자연경관, 오랫동안 정들었던 고향과 주변사람에 대한 애틋한 정, 이런 것들을 모두 수량화하여 분석할 수 있다고 자신할 수 없다는 것이다. 또, 정책분석은 대개가 어느 한 觀點에서 시행되는 것이 보통이다. 정책과정에 참여하는 가장 중요한 참여자가 정부, 기업, 시민이라 볼 때 어느 부류의 관점에서 정책을 분석하는가 역시 최종 결론에 중대한 영향을 미칠 수 있다는 점을 인식하여야 한다. 필연적으로 관련되는 문제가 정책분석에 있어서의 능률성, 형평성, 자유성 등 기준의 문제라 할 수 있다. 한 기준에 의한 정책이 바람직한 정책이라 하더라도 다른 기준에 의할 때는 바람직하지 않은 정책이 될 수 있다는 점이 깊이 인식되어야 할 것이며 그에 따른 한계도 분명히 제시되어야 할 것이다.
이같은 한계와 제약점에도 불구하고 정책분석이 필요한 것은 정책의 합리성을 제고시키기 위한 끊임없는 노력이라 할 수 있다. 제약점과 한계점을 인식한다는 것 자체가 합리성의 제고를 위한 진전이라고도 할 수 있다. 합리성을 제고시키는 궁극적인 목적은 국민의 후생수준을 증가시켜 보다 바람직한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것이다. 사회의 발전 정도는 막스베버의 지적처럼 어느 정도나 합리적인 부분이 비합리적인 부분보다 더 많이 산재해 있는가에 의해 결정 지워지기 때문이다.