정책의제설정이론

왜 어떤 문제는 정부에서 해결하려고 노력하는데 다른 문제는 공식적인 거론도 없이 방치하는가?

이에 대한 답변을 구하는 것이 정책의제설정이론이다.

정책의제설정(Agenda Setting or Agenda Building)이란 정부가 정책적으로 해결을 위하여 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위를 의미한다. 즉, 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정이나 행위를 의미한다. (정정길,215).

정책문제는 정부가 사회문제중에서 특정 사회문제의 해결을 위하여 심각하게 검토하기로 결정한 문제를 말한다.

등장배경 - 1960년대초반기 흑인폭동은 미국정치계와 정치학계에 커다란 충격을 주게된다.

다원주의적 민주정치가 실현되고 있다고 믿고 있던 미국인에게 정상적인 요구투입이 아닌 폭력이라는 방식의 사용에 대하여 왜 그러한 형식에 의존하지 않으면 안되었는가에 관심을 가지기 시작하였고 이들의 흑인차별 문제해결에 대한 요구가 정부의제로서 검토되지 않았음을 알게된다.

사회적문제 -->사회적잇슈-->공중의제-->정부의제

Cobb & Elder의 정책의제설정단계

1)사회문제와 사회적 쟁점(Social Issue) :

사회문제는 바람직한 상태와 현재상태간의 차이가 크다고 일반적으로 인식되어 이 차이가 줄어들어야 한다고 생각되는 문제를 말한다.

사회적 쟁점은 문제의 성격이나 문제의 해결방법에 대해서 집단들 사이의 의견의 일치를 보기 어려운 사회문제로서 집단들간에 논쟁의 대상이 되어있는 사회문제를 말한다.

집단간 논쟁이 일어나는 이유는 문제의 핵심적 성격을 무엇으로 정의하느냐에 따라 어떤 해결방법을 채택하느냐가 결정되는 경우가 많고 어떤 해결방식을 택하느냐에 따라 집단별로 받는 영향이 달라질 수 있기 때문이다.

예)특정재화의 가격상승을 (쌀값의 폭등) - 서민생활의 위협으로 볼 것인가 아니면 물가불안의 요인으로 볼 것인가

1997년 경제위기의 핵심은 무엇인가? 실업의 문제? 구조조정의 문제?

수도권 문제의 핵심은 무엇인가? 경쟁력 약화의 문제 vs. 지역불균형의 문제

모든 사회문제가 사회적쟁점이 되는 것은 아니다.

사회문제를 쟁점화시키려는 주도자(initiator)가 있어야 하고 점화장치(triggering device)가 있어야 한다.

2)공중의제(Public Agenda)

일반대중의 주목을 받을 가치가 있으며 정부가 문제해결을 하는 것이 정당한 것으로 인정되는 사회문제이다(정정길,217).

사회적쟁점이 공중의제가 되려면 첫째, 많은 사람이 관심을 가지고 있거나 알고 있고, 둘째, 어떤 방식이던 정부의 조치가 필요하다는 사람들이 상당수 있고, 셋째, 문제가 정부의 적절한 고려의 대상이 될 뿐만 아니라 문제해결이 정부의 권한에 속한다고 많은 사람이 믿어야 한다.

3)정부의제(Governmental Agenda)

정부의 공식적인 의사결정에 의하여 그 해결을 위하여 심각하게 고려하기로 명백히 밝힌 문제들이다(정정길,218).

유형:

①사회문제 ---------------------------------> 정부의제

②사회문제--->사회적쟁점 --------------------> 정부의제

③사회문제---------------->공중의제---------> 정부의제

④사회문제 -->사회적쟁점--->공중의제----------> 정부의제

①사회문제가 바로 정책 결정자에게 인지되어 바로 정부의제가 되고 정책결정이 뒤따르는 경우

최고정책결정자가 문제의식을 가지고 관심을 갖는 경우 나타나는 유형.

일반대중이 잘 알지 못하는 경우

농민지원책(5.16이후), 연구소 통폐합등

후진국형.

②공중의제가 되기 전에 정책결정자가 먼저 이를 정부의제로 채택하여 심각하게 검토하는 것

학원폭력문제

③사회문제가 갑자기 많은 대중들에게 알려지고 이 문제의 해결을 위하여 정부의 조치가 필요하다는 의견이 광범위하게 확산되고 이에 따라 정부의제로서 성립되는 경우

예:여객선의 침몰-정원초과탑승

④네가지단계를 모두 거친다.

4)주도집단

①외부주도형(Outside Initiative Model)

정부바깥에 있는 집단들의 요구에 의하여 정부의제로 채택

다원화되고 민주화된 선진국 정치체제에서 많이 나타난다.

②동원형(Mobilization Model)

정부내의 정책결정자들에 의하여 주도되는 경우

정부의제가 된 것을 역진하여 정부의 PR을 통하여 공중의제가 된다.

가족계획사업, 새마을운동,사회정화운동

범죄와의 전쟁등

③내부접근형(Inside Access Model)

정부기관내의 관료집단이나 정책결정자에게 쉽게 접근할 수 있는 외부집단에 의하여 주도되어 최고정책결정자에게 접근하여 문제를 정부의제화하는 경우.

동원형과 달리 내부접근형에서는 공중의제화하는 것을 막으려 한다. 주도집단이 정책의 내용도 미리정하고 이 결정된 내용을 그대로 또는 최소한의 수정만으로 집행하려고 시도한다.

예: 무기구매계약, 외교 국방정책, 경제개발계획등

정책의제 설정이론:

1)사이몬의 의사결정론(Decision Making Theory)

인간이란 연속적으로 정보를 처리하는 기계이다(serial information processing machine). 그러나 인간은 정보를 인지하는 능력에 한계가 있기 때문에 한꺼번에 많은 문제에 대해서 주의를 기울일 수 없다.

조직체도 인간과 마찬가지로 주의집중력에 한계가 있으며 정치체제도 마찬가지라고 생각한다. 그래서 사회문제 중에서 정책문제로 채택되는 것은 어쩔 수 없이 소수에 불과하다고 주장한다.

그러나 사이몬의 이론은 왜 무수한 사회문제중에서 일부만 정책문제로 채택되는가에 대한 설명은 되지만 왜 특정의 문제가 정책문제로 채택되고 다른 문제는 제외되는가에 대한 설명은 하지 못한다(정정길,227).

2) 체제이론(System Theory)

사이몬의 이론과 기본적으로 유사하다.

즉, 체제의 과중한 부담을 피하기 위하여 소수의 사회문제만을 정책문제로 채택한다. 체제의 문지기(gate keeper)가 선호하는 문제가 정책문제로 채택된다. 여기서 체제의 문지기는 공식적 정치제도 속에서 중요한 역할을 수행하는 모든자 들(대통령, 고위행정관료, 국회의원 등)이 문지기라 할 수 있다. 그러나 이 체제이론 역시 어떠한 문제를 문지기가 선호하게 되는 것인지에 대한 설명은 하지 않고 있다. (정정길,228).

3)다원주의와 엘리트주의자의 논쟁

(1)엘리트이론

고전적 엘리트 이론: G. Mosca, V. Pareto, R. M. Michels등.

첫째, 정치권력은 다른 재화와 마찬가지로 불평등하게 배분되고 있다

둘째, 엘리트들은 동질적이고 폐쇄적이다. 엘리트들은 비슷한 사회적 배경, 가치관, 이해관계를 지니고 있으며 서로를 잘 알고 있어서 엘리트로서의 연대의식과 응집성이 강하고 단결되어 있다.

셋째, 이러한 이유 때문에 엘리트들은 자율적이며 다른 계층에 대해서 책임을 지지 않는다. 중요한 모든 정치적 문제는 자신들의 이익을 고려하여 해결한다.

1950년대 미국의 엘리트론

C. W. Mills의 엘리트이론(The Power Elite. NY:Oxford Uni.Press.1956): 미국사회 전체를 지배하는 권력엘리트는 정치적으로 중요한 기관이나 조직의 지도자들(정부, 군, 기업체)이라고 주장한다.

특히 최고정책결정수준에서는 이들 권력엘리트들이 모든 것을 결정한다. 인간의 운명을 결정짓는 중요한 문제는 일반대중이 거론하거나 결정하지 않는다.

특히 군, 기업 엘리트가 중요한 권력엘리트라고 주장한다.

이러한 권력엘리트들은 집단의식이 강하고 잘 조직되어 있으며 출신배경이 비슷함을 지적

Hunter의 엘리트론(Floyd Hunter. Community Power Structure. Gardencity, NY:Doubleday and Company Inc. 1963): 미국의 지역사회의 권력구조를 연구하여 엘리트의 지배를 주장하였다.

인구 50만이 된 세계2차대전 직전의 Atlanta시에서 가장 영향력 있는 것으로 명성이 나있는 40명을 추출. 최고경영자가 23명, 노동지도자 2명, 변호사 5명, 정부공직자 4명.

이중 18명이 아버지로부터 유산이나 지위를 상속받았으며 순수히 자수성가한 사람은 15인

헌트는 이들 지도자들이 정책의 기본방향을 결정한다. 각종 모임을 통해서 정책을 결정하고 하위층에 있는자 들(사회단체의 책임자, 신문의 칼럼니스트, 라디오 해설가, 중견공무원, 사회사업가, 영세기업인들)이 이를 뒷받침하고 집행.

일반대중은 이들이 결정한 정책을 그대로 받아들인다.

(2)다원론(Pluralism)

다원국가론: Laski, Mclver : 국가도 전체사회를 구성하는 하나의 단체에 불과하고 따라서 국가의 주권도 다른 사회단체인 노동조합이나 종교단체가 행사하는 영향력과 본질적으로 차이가없다는 이론. 국가주권의 상대성, 국가기능의 축소를 주장한 이론.

미국의다원론: Bentley, Truman.

잠재이익집단론

중복회원 - 일정 집단의 특수이익을 극대화하기 위하여 다른 집단의 이익을 크게 손상시키지 못한다는 이론.

달(Robert A. Dahl. Who Governs?. New Haven: Yale University Press.1961.)의 지역사회연구(다원론의 내용)

헌트가 명성이 있는 사람만을 분석한 것에 대하여 명성과 실제적 영향력은 다를 수 있음을 지적하고 중요한 이슈에 대하여 결정과정을 분석하고 정치적 엘리트의 역사적 변화를 분석하여 다원론을 구성함.

달은 뉴헤븐이라는 중소도시를 대상으로 이 지역이 과두제적사회에서 다원론적 사회로 변화하였다고 주장.

선거에 의하여 선출된 공직자를 분석

처음에는 귀족가문에 의하여 독점 -> 자수성가한 기업인들 -> 1900년 이후 노동계층이나 중하류층의 이민후계인 평민출신에 의하여 장악되었음을 밝힘.

첫째, 동일한 사회계층출신의 소수엘리트가 전체지역사회를 지배하고 있다는 엘리트론를 정면으로 반대한다.

?)먼저 분야별로 영향력을 행사하는 엘리트가 서로 다르다. 교육, 도시재개발, 정당내의 출마 및 후보자결정등 각 분야에서 영향력을 행사하는 엘리트들이 다른 것으로 나타났다

遁)엘리트의 출신성분이 다르다. - 선거에서 당선된 공직자가 시대별로 출신계층상 변화를 보임

?)엘리트가 다원적인 가장 큰 이유는 정치적 자원배분이 누적적이 아니라 분산되어 있기 때문이다. 정치적 자원은 부, 자금, 명성, 인망, 정부의 공식지위, 정보, 시간적 여유등이 포함되는데 한두개의 자원이 풍부한자가 다른 자원까지 모두 지니는 경우는 드물다는 것이다.

둘째, 엘리트집단 전체가 대중의 요구에 민감하게 움직인다는 것이다.

이 주장은 엘리트 집단이 단합하여 자신들의 이익을 극대화하기 위해서 노력한다는 엘리트이론의 주장을 부정하는 것이다.

달도 소수의 지도자들이 정책과정을 지배하고 있음을 지적한다. 그러나 분야별로 엘리트가 많기 때문에 다두제(polyarchy)이며 소수엘리트가 지배하는 과두제(oligarchy)와는 다르다는 것이 Dahl의 주장이다.

?)엘리트들의 사회적 배경이 다양하기 때문에 엘리트 집단 전체로서의 응집력, 단결력이 약하고 상호간의 갈등이 일어난다.

遁)엘리트간의 정치적 경쟁으로 엘리트의 이익이 아니라 대중의 선호가 최대한 정책에 반영된다.

그러면 다원론자들의 입장에서는 어떤 문제가 정책문제화되는가?

정책문제로 추출되는 과정은 본질적으로 무작위적인 것이다. 우연한 정치적 사건이나 사회적사건에 의하여 결정된다는 것이다. (Kingdon).

Garbage Can Theory: 쓰레기통 모형

1. Problem recognition (문제인식) :정책의제는 체제에 대한 문제의 축적에 영향을 받는다(17)

2. Generation of Policy Alternatives(정책대안의 창출)정책분야에 있어서 전문가들의 지식과 견해의 점진적인 축적(18)

3. Political events - 정치과정(19)

이상의 세가지 흐름은 의제설정의 촉진제로서, 또 제약요인으로 작용할 수 있다. - 세흐름은 상호 독립적이며 이세흐름이 일치될때 정책창은 열리게 되고 상당한 정책변화가 있게 된다.

정책창(Policy Window)은 어떤 문제해결을 위한 방안을 제안한 자들이나 어떤 특수한 문제가 정부의 집중적인 관심을 끌기를 바라는 자들에게 제안이 채택이 되고 관심을 끌게할 수 있는 기회가 도래하는 것을 말한다 (173).

문제에 대한 방안을 가지고 이 방안을 채택되도록 할 수 있는 문제의 등장이나 정치적 기회가 도래하기를 기다린다 (173).

Coupling - 예: 대중교통수단

처음 제안될 때는 교통관리를 위한 수단으로 제안됨 - 환경문제에 대한 인식이 높아지게 되자 환경오염감소의 대책으로 대중교통수단의 채택을 추진 - 에너지절약의 수단으로 추진.

의제의 변화 - 문제의 발전과 정치흐름에 영향. 정책의 흐름에는 영향을 받지 않는다.

기회의 포착(184) - 참여자, 대안의 존재여부, 무엇이 사람의 관심을 끄는가에 따라 결과는 달라질 수 있다.

3)무의사결정론 (Non-decisionmaking Theory)

신엘리트주의로서의 무의사결정론: Bachrach, Baratz:

무의사결정은 의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정.

달은 정치권력의 두가지 측면을 간과하였음을 지적.

정치권력자들은 ①정책문제를 해결하기 위한 정책결정에서 영향력을 행사하고

②정책결정과정에 선행하는 정책문제의 채택과정에서 영향력을 발휘한다.

달은 전자의 것만을 분석함.

후자의 영향력은 엘리트들에게 불리한 문제가 처음부터 제기조차 되지 못하도록 요구를 억압하는데 행사되기 때문에 은밀하고 비밀리에 행사된다고 주장(P.Bachrach and M.Baratz, "Two faces of Power", APSR, Vol.56. 1962.pp947-952).

이렇게 엘리트들에게 안전한 이슈만을 논의하고 불리한 문제는 거론조차 못하게 봉쇄하는 것을 무의사결정이라한다.

예: 거대한 철강회사(US Steel) 때문에 지역사회의 정치체제가 공장공해문제를 거론조차하지 못했던 경우, 지하탄광의 열악한 작업환경에 대하여 탄광노동자들의 항의가 정책 문제화되기 전에 탄광주들에 의하여 거론 조차 되지 못한 사실 등이 예.

안성지역: 광역상수도사업(시청, 국회의원) vs. 안성천 정화 취수 물공급 (시민단체)

무의사결정을 추진하는 방법이나 수단: Bachrach, Baratz

①폭력의 이용 - 테러

②혜택을 박탈하거나 새로운 이익으로 매수

③정치체제내의 지배적 규범이나 절차를 강조하여 변화를 위한 주장을 꺽는 간접적 방법. 새로운 주장을 비애국적, 비논리적, 절차나 규칙에 위배되는 것으로 낙인찍는 방법.

④정치체계의 규범, 규칙, 절차자체를 수정 보완하여 정책의 요구를 봉쇄하는 방법.

무의사결정은 정책과정에서 지속적으로 일어난다고 Bachrach, Baratz는 주장

①정책문제 채택과정에서 기존세력에 도전하는 요구는 정책문제화하지 않고 억압

②정책결정과정에서 고려되는 정책대안의 범위나 내용을 한정, 수정시켜 내용이 없고 상징에 그치는 정책대안이 채택되도록 노력

③정책집행에 필요한 인적, 물적자원을 사용하지 못하도록 집행에 필요한 예산을 없애는 방법이난 집행자를 매수하여 집행을 실질적으로 막아버리는 방법.

정책의제설정을 좌우하는 요인

1)주도집단과 참여자

①대통령등 공식참여자의 중요성: 어떤 문제가 중요하고 주의를 기울여 검토를 할 필요가 있는가는 부하가 아니라 최고정책결정권자와 같은 상관이 결정한는 것이다.

②외부주도집단.

외부주도집단의 정치적 힘은 집단의 규모, 응집력, 재정력, 구성원의 정치적 사회적 경제적 지위와 명망 등의 정치적 자원에 의존.

2)정치적요소

①정치체제의 구조와 운영방식

②정치적분위기와 이념

③정치적사건 - 선거.

3)문제의 특성과 사건

①문제의 중요성 - 피해의 강도, 피해의 사회적 의미가 중요한 것

②문제의 외형적 특성- 단순하여 쉽게 이해되는 문제, 추상적인 것보다 구체적인 것

③문제의 내용상의 특성

정책의 종류에 따른 특성

분배정책

소득재분배정책

전체적 이익과 부분적 비용부담 - 정부 의제화가 어렵다. - 공해문제, 대중교통문제, 범죄예방문제, 정부조직 개혁문제 등이 모두 전체적 문제 (Mathew A. Crenson. The Unpolitics of Air Pollution)

④선례와 유행성

⑤극적사건과 위기-triggering device

정책의제화의 차이에 따른 정책과정의 차이

동원형 - 정책결정이 보다 분석적으로 된다.

외부주도형 - 일관성 있는 종합적 정책보다는 상호모순, 충돌되는 정책내용들이 있게되고 집행에서도 계속적인 마찰과 타협이 따른다.

적극적 문제탐색과 분석적의제설정의 필요성

지극히 중대한 문제나 미래에 커다란 피해를 줄 수 있는 문제들이 정부의제로 채택되지 못하는 경우가 흔히 있다. 이러한 사태를 막기 위하여 분석적 의제설정이 필요하다.

①중대한 문제를 우선해야 할 필요성

②적시에 해결해야 할 문제를 우선해야 할 필요성

③실제 의제설정상의 문제점
 

과제:
 

도시 및 지역과 관련된 사회문제에는 어떤 것이 있는지 정리해 보자

 

도시 및 지역과 관련된 사회적 쟁점에는 어떤 것이 있는가?