정책의 개념
정책은 보통 "공공문제를 해결하거나 어떤 목표를 달성하기 위하여 정부가 결정한 행동방침"을 말한다. 그러나 이러한 정책의 개념은 여러 학자들에 의하여 조금씩 다른 말로 정의되고 있다. 외국학자들의 견해와 국내학자들의 견해를 나누어 살펴보면 다음과 같다.
정책학의 시조인 라스웰(H.Lasswell)은 정책은 "목적가치와 실행을 투사한 계획(course of action)"이라 정의하였고 예츠켈 드로어(Y.Dror)는 "정부기관에 의하여 결정이 되는 미래를 지향하는 행동의 주요지침이며 이 지침은 최선의 수단에 의하여 공익을 달성할 것을 공식적인 목표로 삼는 것"이라 정의하였다. 윌다브스키(A. Wildavsky)에 의하면 정책은 "목표와 그 목표의 실행을 위한 행동으로 구성된 것"이라 하였으며 달(Dahl)이나 린드블롬(Lindblom)은 정책을 "집단간의 타협과 조정의 산물"로 보았다. 또 다이(T. Dye)는 "정부가 하는 일이나 하지 않기로 결정한 모든 것"을 정책이라 정의하였다.
국내학자들의 정책에 대한 개념 역시 외국학자들의 것과 대동소이하다. 허범 교수는 정책은 "가치관속에 들어있는 당위성과 현실적으로 가능한 행동을 통합함으로써 문제시되는 어떤 현실을 바람직한 내용으로 변화시키려는 지침적 결정"이라고 정의하고 있으며 정정길 교수는 "바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침"이라고 정의하고 있다. 또 김형렬교수는 "조직체의 이상, 목적 및 목표를 달성하기 위한 구체적인 계획과 사업"이라고 정의하고 있다.
정책에 대한 개념이 이상과 같이 여러 방향으로 정의되고 있으나 이를 분류하면 크게 두가지 모습으로 분류해 볼 수 있다. 우선 정책의 개념에 합리성이 어느 정도나 강조되고 있는가에 따라 구분해 볼 수 있는데 어떤 부류의 사람들은 정책의 개념에 최선의 "합리적인 선택적 결정"을 강조하고 있으며 어떤 부류의 사람들은 정책이라고 하는 것이 최선의 합리적인 선택이 아니라 정책과정에서 일어날 수 있는 복잡다기한 "정치과정의 타협의 산물"로 보는 다원주의적인 입장의 개념정의로 구분해 볼 수 있다.
이렇게 보면 대부분의 외국학자들이나 국내정책학자들의 정책에 대한 개념은 합리주의적인 입장에서 계획적이고 의도된 최선의 수단이라는 개념을 강조하고 있음을 알 수 있다. 이러한 관점에서는 정책이란 문제해결을 위한 최선의 합리적인 선택이란 의미를 가진다. 이러한 시각과 대조적인 것이 린드블롬類의 정책에 대한 視角이다. 린드블롬은 정책이란 어떤 최선의 합리적인 선택보다는 정책과정에 수반되는 다양한 정치적 협상의 타협물로 정책을 인식하고 있다. 이러한 입장에서 보는 정책은 점진적인 정책의 변화를 지지하는 입장이며 다분히 과정주의적이며 다원주의적인 입장이라 할 수 있겠다.
그러나 정책은 정치적 타협을 배제한 순수한 합리성을 가지고 있음은 물론 정책과정에서 일어나는 다양한 정치적 이해관계의 조정과 타협의 산물이라는 특성을 동시에 가지고 있다. 사실 최선의 수단으로 결정된 합리적인 정책이 정책과정을 거치면서 여러모로 변형되는 경우는 수없이 많다. 이런 의미에서 정책은 합리성을 지향하지만 정치적 조정과 타협에 제약받는 변형된 산출물로 보아야 할 것이다.
또 한가지 주목할 점은 그러면 정책이란 것은 과연 정부가 미래에 행하기로 결정한 행동계획만을 의미하는 것인가 하는 점이다. 대부분 학자들의 정책에 대한 개념이 정부가 "행하기로 결정한 행동"이라는 측면을 강조하고 있으나 정부의 정책에는 정부가 "하지 않기로 한 정책"도 있을 수 있다는 점을 간과할 수 없다.
이러한 예는 많이 쁹아볼 수 있다. 우리나라에서 60년대와 70년대에 경제발전을 위해 의도적으로 회피되었던 환경보존정책, 사회복지정책들은 그 대표적인 예라 할 수 있다. 경제성장이란 상위의 정책목적 달성을 위하여 의도적으로 하지 않기로 한 것 역시 정책이라 할 수 있다. 이렇게 보며 다이類의 정책에 대한 개념이 포괄적이라 볼 수 있다. 즉 정책은 정부가 하기로 한 일이나 하지 않기로 한 모든 것을 의미하는 것이다.
이상 정책의 개념에 대한 여러 정의들을 종합하면 "정책이란 정치적 조정과 타협에 그 합리성을 제약받으며 사회문제를 해결하거나 목표의 달성을 위하여 정부가 하기로 한 일이나 하지 않기로 한 모든 것"을 의미한다고 볼 수 있다(문태훈,1997:321).
정책의 유사개념
시책, 대책: 하위정책을 의미. 상위정책의 집행을 위한 하위정책을 흔히 시책이라함
계획(plan):
-보다 상위적인 개념으로 세부정책을 포함한다. 경제개발5개년계획 - 농업, 산업, 무역등 각부문별 정책을 포함하고 있다. 그러나 보다 넓은 경제정책의 구현을 위한 수단으로 사용되기도 한다. 정책의 집행을 위한 행동계획은 정책의 하위개념.
-정책보다 장기적인 성격을 가진다. 장기계획(15-20년), 단기계획(3-5년) 정책보다 미래지향적이다.
-기획(planning): 계획을 수립하는 행위 또는 과정
-계획은 보다 이상적이다. 정책은 보다 치유적인 경우가 많다.
-계획은 정책에 비해서 포괄성과 일관성을 보다 강조한다.
-계획은 정책에 비하여 구체적이지 못하다. 계획은 정책에 비하여 훨씬 더 합리적으로 수행된다.
법률:
법률은 일반적으로 정책과 본질적으로 동일하다. 목표, 수단으로 강제력, 대상집단, 의지가 있다
그러나 모든 정책이 법이 아니듯이 모든 법도 정책이 아니다.
예: 사법-개인간의 갈 등을 해결
공법 -정치조직의 구조, 권한에 관한 것,
그러나 환경정책법, 노동법, 공정거래법등은 정책과 동일.
정책의 구성요소
1)정책목표:
정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태(desirable state)를 정책목표라 한다.
무엇이 바람직한가에 대한 가치판단에 의존하기 때문에 규범성, 타당성, 주관성을 가지고 있다.
정책효과: 정책목표가 달성되어 나타나는 결과 - 정책목표의 달성정도
정책목표의 종류:
경제적목표, 사회적목표, 문화적목표, 정치적목표
소극적목표와 적극적목표
소극적목표 - 치유적목표: 문제발생이전에 존재하던 상태를 정책목표로 삼는 경우 예: 공해방지
적극적목표 - 새로운 상태의 창조
정책목표의 상호관계:
하나의 정책이 여러 가지 정책목표를 가지는 경우가 많다.
상호간 모순 충돌, 보완적이기도 하고 독립적이기도 하다. 상하관계에 있을 수도 있다.
목표의 상하관계 - 목표-수단의 계층제(ends-means hierarchy)
정정길.1995. p.42.
하위목표 -> 목표 -> 상위목표 -> 최종목표
(sub-objective) (object) (ultimate goal)
하위목표는 상위목표에 대한 수단으로 역할한다.
도구적목표(instrumental goal) : 어떤 정책목표가 상위목표를 지니면서 하위수단에 대해서는 그 자신이 목표로서 역할을 하는 경우
정책목표의 기능:
최선의 정책수단선정의 기준
정책집행의 지침
정책평가의 기준
2)정책수단
정책목표달성을 위한 수단
교통의 원활화(정책목표) - 대중교통수단확대, 도로 신설 확장
정책수단에 대한 이해관계 때문에 정책갈등이 심하게 일어날 수 있다.
예)도시대기정화(목표) - 수단으로 배기가스정화기(수단)-운수업자의 반대, 자동차제조업체의 반 대(가격의 상승)
정책수단의 종류:
실질적수단 - 쌀가격의 인하, 정부미방출, 막거리용 쌀 사용중단
실행적정책수단 또는 보조적 정책수단: 막걸리 주조중단 - 설득, 유인, 강제
3)정책대상자:
수혜집단 - 정책에서 제공하는 재화나 서비스를 받는자들
정책비용부담집단
정책학의 등장
Harold D. Lasswell(1951) "Policy Orientation" In D.Lerner & H. Lasswell(eds.). Policy Sciences (Standford:Standford Univ. Press,1951)
+-정책과정(policy process) - 정책형성, 집행에 대한 과학적 연구
+-정책에 필요한 지식(intelligence needs of policy) - 정책과정의 합리성제고: 정보의 구체적 내 용과 해석을 개선
-> 궁극적으로 인간의 존엄성을 증진하는 것을 목적으로 하는 학문
그러나 이러한 라스웰의 주장은 1950년대 미국의 정치학계를 휩쓴 행태주의혁명에 밀려나고 만다. (정정길,6). 그리고 행태주의의 위세가 수그러진 1960년대 말에와서야 비로소 빛을 보게된다.
행태주의의 영향
연구대상: 제도 인간의 움직임 vs. 제도중심의 연구(정치제도로서의 민주, 독제, 의원내각제, 대통 령, 국회, 사법부) 예: 법적으로 같은 권한을 가졌으나 강력한 지도력을 보인 루즈벨트와 약한 지도력을 보였던 아이젠하워의 행태. 실제의 행동.
방법 : 제도론자들이 구조, 정치권력, 권한과 책임을 연구하는데 비해 행태론자들은 개인의 의 견, 태도, 개성, 물리적행동 등을 주로 연구
empirical study. 계량화의 중시
실증적 vs. 규범적
존재(sein) vs. 당위(sollen) -> 가치판단을 배제
투표행태 vs 정책문제, 권력의 배분
1960년대 월남전. 흑인들의 폭동. 실업문제. 주거문제. -> 무수한 사회문제에 행태주의는 아무런 실질적인 도움을 주지 못하게 된다.
행태주의의 현실적합성의 결여.
1960년대 중반부터 존슨대통령의 위대한 사회건설 -> 행태주의의 정치학은 도움을 주지못한다.
후반 존슨대통령의 Great Society Program의 실패
정치학계 내에서의 비판이 제기되기 시작함.
David Easton은 정치학의 새로운 혁명으로 후기행태주의가 시작되었음을 선언
David Easton. "The New Revolution in Political Science"
APSR Dec.1969. Post Behavioralism
?) 정교한 과학적 방법의 사용보다는 급박한 사회문제에 대한 적절한 연구가 필요
遁) 가치에 대한 연구와 새로운 가치개발도 연구의 대상
?) 인류의 가치를 보호하고 사회를 개혁하는데 관여하는 것이 정치학의 임무임을 주장(정정길,10)
후기행태주의에서는 정책적 사업의 내용이 연구되기 시작
흑인들의 슬럼화한 주거환경을 개선하기 위한 주택정책, 신도시개발정책, 저소득층어리이들에 대한 조기교육의 실시, 저소득층 주거지역 학교에 대한 지원등.
정책학의 목표:
정책결정체계에 대한 이해의 증진과 개선 -> 보다 나은 정책결정을 위하여
methods, knowledge, system
연구의 초점:
대안의 개발. 대안의 비교. 정책분석. 정책결정전략(mega policy making: 혁신적vs.점진적, risky vs. conservative). 기본정책결정(meta policy making - 정책결정체제의 설계. 정책결정자의 자질향상. 의사전달망의 구성. 개편등).
Prescriptive model: 순수연구와 응용연구를 연계. interdisciplinary approach.
ex) 곰이야기
연구의 목적:
정책과정에 대한 실증적 연구 -+-、 정책의 바람직한 결정 집행 평가를 위하여 필요한 지식
정책과정에 대한 필요한 지적활동 -+ 을 제공
-、 정채과정의 합리성 제고 --、 인간사회의 근본적인 문제를 해결 ---、 인간존엄성의 실현 (정정길)
정책학의 특징
①Problem oriented
②interdisciplinary,
③normative + positive
④연계성 +-시차상의 연계성 : 현재의 정책은 과거의 어떤 정책과 직간접으로 연관이 있다
+-체계상의 연계성 : 한 체계상에서 이루어지는 정책은 다른 동일, 하위체계에도 영향
+-정책과정상의 연계성 - 형성, 집행, 평가가 서로 연결되어 있다 (김형렬,1992:34-35)
정책학의
연구대상
사회문제라 함은 우리사회에는 존재하는 해결해야 할 무수한 문제가 존재하는데 이러한 해결해야 할 다양한 문제들을 사회문제라 한다. 그러나 이 모든 사회문제가 정부가 해결해야 할 정책대상으로 선택되지는 않는다.
사회문제중 일부만이 정부가 정책적 해결을 위하여 신중한 검토를 하게 되는데 이렇게 검토하기로 결정한 사회문제를 정책문제라 한다. 이렇게 일부를 정책문제로 선정하고 일부를 방치하기로 결정하는 과정을 정책의제 설정과정이라 한다.
어떤 사회문제가 정책문제로 거론되게 되면 이를 해결하여 달성해야 할 정책목표를 설정하고 이 목표를 달성하기 위한 여러 대안들을 고안하여 검토하게 되는데 이러한 일련의 과정을 통털어 정책결정과정이라 한다.
이중에서도 각 대안들을 비교분석하며 검토하는 것을 우리는 정책분석이라 한다. 즉 보다 바람직한 정책대안의 선택을 위한 지적작업이 바로 정책분석인 것이다.
결정된 정책은 보다 구체화되어 현실적으로 집행되어야 하는데 이 정책의 실현활동을 정책집행이라 하며 정책집행상의 여러 문제들을 파악하고 집행된 결과를 원래 정책의 목표를 어느정도나 달성했는가를 평가하는 것을 정책평가라 한다. 이 정책평가는 정책의 종결이나 수정을 위한 지식을 제공하여 새로운 정책결정에 기여하게 된다.
정책결정: 정책결정론. 정책분석. (보다 바람직한 정책결정을 위하여 수행되는 지적작업) - 정책결정에 필요한 지식을 제공한다
정책집행: 보다 바람직한 집행전략을 제공한다. 집행결과 정책효과의 발생여부를 검토한다: 정책평가.
정책의 종류와 유형별 정책의 특징
정책에 대한 연구의 방향은 크게 두가지로 갈라진다. 첫째, 정책이 어떠한 과정을 거치며 형성되고 집행되는가에 대한 이해를 진작시키기 위한 과정위주의 연구와 둘째, 정책내용 자체의 합리성을 제고시키기 위한 연구노력의 두부류로 갈라 볼 수 있다는 것이다. 후자의 중요한 부분을 차지하는 것이 바로 정책분석이라 볼 수 있겠다.
물론 이 양자의 연구는 밀접한 상호작용을 가지는 것이다. 예를 들면 합리적인 정책은 이 정책을 형성하는 과정자체가 적정한 절차를 거친 합리적 정책과정을 필요로 하는 것이며 과정상의 문제점을 파악하고 이를 개선해 나가는 것은 정책내용의 합리성을 제고시키는데 일조를 할 수 있다는 점등이다.
그런데 여기서 주목할 점은 정책에도 여러종류의 정책이 있어서 정책의 종류에 따라서 정책과정에 일어나는 이해관계의 갈등모습이나 통합 및 조정의 형태가 다르게 나타날 수 있다는 점이다. 정책을 유형별로 구분하고 각 유형별 정책의 특징과 이에 수반되는 독톡한 정치행태의 차이를 규명해 보려는 노력은 오랜 역사를 가지고 있다. 이러한 정책분류를 시도하는 많은 학자들은 정치체제내에서 전개되는 정치행태에 따라 정책내용이 결정되어 진다는 정치학의 오랜 통념과는 달리 정책의 내용이 오히려 그에 수반되는 정치행태의 차이를 가져온다는 가정에 입각하고 있다.
정책분류는 많은 학자들이 시도하였다. 루이(T.J. Lowi)는 정책을 분배정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책으로 분류한 바 있고, 알몬드와 포우웰(G.A.Almond & G.B.Powell)은 분배정책, 규제정책, 추출정책, 상징정책으로, 리플리와 프랭클린(R.Ripley & G.A.Franklin)은 분배정책, 경쟁적규제정책, 보호적규제정책, 재분배정책등으로 분류한 바 있다. 이상은 정책의 성격에 의한 정책분류이지만 윌슨은 정책의 경제적 이해관계에 따라 네가지의 독특한 정책유형을 구분하고 있다. 정책유형에 따라 정책분석의 접근방식이나 시각이 달라져야 함은 물론이다.
정책의 성격에 따른 분류중 대표적이라 볼 수 있는 분배정책, 규제정책, 재분배정책의 개념과 정책과정상의 특징, 그리고 윌슨의 정책유형과 그 특징들을 살펴보면 다음과 같다.
1)정책의 성격에 의한 정책유형과 특징
(1)분배정책
분배정책은 정부가 특정한 개인, 기업체, 조직, 지역사회에 공공서비스와 편익을 배분하는 정책을 말한다. 정부의 각종 보조금, 농산물 가격지지, 건강연구에 대한 보조금, 지방정부의 공항이나 도로 및 교통시설, 병원, 하수도등의 건설에 대한 지원금, 수출특혜금융등이 전형적인 분배정책에 속한다.
분배정책으로 혜택을 보는 수혜자들은 보다 많은 것을 얻기 위해 노력하지만 정책으로 인한 승자와 패자의 구분이 뚜렷하지 않고 그 비용의 부담이 자신들에게 돌아가는 것이 아니라 국민들의 세금이나 국고, 공공자산으로부터 마련되기 때문에 상호간의 경쟁이 치열하지는 않다. 리플리와 플랭클린은 분배정책에 있어서 수혜집단은 다른 집단이 얼마만큼의 수혜를 받고 있는지에 대체로 무관심하며 상호간의 경쟁이 치열하지 않다고 주장한다.
이러한 분배정책 과정의 참여자는 상당히 안정적이며 이들의 상호작용은 낮은 가시성과 높은 협조체제로 특징지워진다고 주장한다. 즉 의회의 위원회, 정부의 관료, 이익단체의 대표로 구성되는 소정부(sub-government)내의 상호관계는 상당히 지속적이며 대중에게는 잘 알려지지 않는 상태에서 진행되어 가시성이 낮은 상태가 지속된다는 것이다.
소위 철의 삼각관계(iron triangle)라는 것도 이러한 분배정책에서 많이 나타나는 현상이라 할 수 있으며 의회 위원회, 관료, 이익단체간의 안정적인 관계로 인하여 분배정책은 급격한 변화가 힘들며 점진적인 변화가 대부분인 것이 특징이라 할 수 있다. 레이건행정부가 분배정책의 삭감을 시도한 것이 결국은 복지정책이나 식량권등 가난한자들을 위한 재분배정책의 삭감으로 변형된 것은 분배정책의 안정성을 대변해 주는 일례로 볼 수 있다. 또, 철의 삼각관계로 인하여 분배의 원칙이 공정하지 않을 수 있는데 합리적이지 못한 자의적 기준으로 인하여 많은 문제가 생길 수 있다.
일전에 영화배우이자 동물보호가인 제인폰다가 제기했던 밍크산업에 대한 미국정부의 지원이 1960년대 이후 1990년대 까지 지속되고 있었다는 비판이나, 미국에서 1964년 이전까지만 해도 담배산업이 정부로 부터 보조금을 지급받고 있었던 것은 전형적인 분배정책의 특징을 나타내주는 사례들이라 할 수 있다(문태훈, 1997:326). 흔히 비판되는 정경유착이 심하게 나타날 가능성이 있는 정책도 바로 이러한 분배정책에서라 할 수 있다.
지역개발정책:
1)지역하부구조개선에 대한 지원- 교통, 통신, 에너지 공급, 용수공급, 입지, 환경, 교육, 도시개발, 관광 위락시설, 사회문화시설등
2)지방입지 기업에 대한 재정적 지원
- 분배정책의 특성을 지닌다고 볼 수 있다.
(2)규제정책
규제정책은 특정한 개인, 기업체, 조직의 활동에 통제 및 제한을 가하여 이들의 재량권을 제한하는 종류의 정책이다. 리플리와 플랭클린은 규제정책을 경쟁적 규제정책과 보호적 규제정책으로 다시 분류하고 있다.
여기서 경쟁적 규제정책은 분배정책과 보호적 규제정책의 혼합형과 같은 것으로 많은 이권이 걸려있는 서비스나 용역을 특정한 개인이나 기업체, 단체에 부여하면서 이들에게 일정한 제한을 가하는 정책이다. 여기서 이권을 부여받게 되는 당사자는 독과점적인 이익을 얻게 되기 때문에 관련인들은 서로 이 이권을 차지하기 위하여 경쟁한다. 이권을 부여하는 대신 정부는 이들 당사자들에게 적정 요금수준, 운항회수, 서비스의 질에 대한 기준의 설정등을 통하여 적절히 통제하게 된다. 항공기 산업, 텔레비젼 주파수의 할당, 버스나 선박의 운항노선 할당등이 이러한 경쟁적규제정책에 속한다.
보호적 규제정책이라 함은 개인, 기업체, 조직의 행동에 일련의 제한을 가함으로써 반사적으로 다수의 일반 국민들을 보호하고자 하는 의도가 있는 정책을 말한다. 산업체들의 오염행위를 억제함으로써 일반국민들을 오염의 피해로 부터 보호하고자 하는 환경규제정책이 그 대표적인 예라 할 수 있다. 이외에도 보호적 규제정책에는 독과점규제, 직업 및 작업장의 안전규제, 식품 및 의약품 안전규제, 소비자보호 정책등을 들 수 있다.
리플리와 플랭클린에 의하면 보호적 규제정책의 결정은 높은 가시성을 가지는 것이 특징이라 한다. 왜냐하면 규제로 인한 비용의 부담자와 수혜자가 뚜렷이 구분되기 때문에 이들간의 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있기 때문이다. 기존의 정책영역이나 새로운 정책영역에서 규제문제가 논의되기 시작하면 소정부는 더이상 조용히 활동할 수 없게 된다. 따라서 규제로 인해 비용을 부담하게 되는 피규제자들은 보통 규제가 아예 없도록 노력하지만 규제가 불가피하게 보이면 이를 최소한으로 약화시키기 위하여 노력한다.
집중지역에 대한 각종 규제조치:
수도권집중억제정책
사무실 개발허가제
공장개발허가제
(3)재분배정책
재분배정책은 돈이나 재산, 권력, 권리들을 많이 소유하고 있는 집단으로부터 그렇지 못한 집단으로 이전시키는 정책이다. 누진소득세는 부자로 부터 많은 세금을 거두어 가난한 사람에게 혜택이 가도록 하는 재분배정책의 전형적인 예로 볼 수 있다. 영세민 취로사업, 임대주택의 건설, 세액공제나 감면등의 정책이 이에 속한다. 그런데 이러한 재분배정책은 사회의 어떤 계층에 의한 비용부담으로 다른 한 계층이 이득을 보게되는 정책이므로 계층간의 경제적 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있다. 따라서 이러한 종류의 재분배정책은 강력한 리더쉽이나 전문가들과 언론 등의 주장으로 사회전체에 재분배정책의 필요성에 대한 공감대가 강력하게 형성되지 않는 이상 발전되기가 상당히 힘들다는 특징을 가지고 있다. 결국 정책과정은 보통 높은 가시성과 갈등으로 특징지워진다. 이상의 정책유형별 정책과정의 차이를 정리하면 다음 표와 같다.
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정책 유형 |
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2)경제적이해관계에 따른 정책유형의 분류와 정책과정의 특징
윌슨(Wilson)은 제안된 정책에 대하여 정책의 대상자들이
느끼는 비용과 편익의 분산형태에 따라서 정책을 분류하였다. 즉, 정책으로
인한 비용부담이 분산되는가 아니면 집중되는가에 대한 인식을 한 기준으로
하고, 정책으로 인한 편익이 분산되는가 집중되는가를 또 다른 한 기준으로
하여 네가지 정책유형과 이에 따른 정책과정의 행태를 분류하였다. 여기서 비용과
편익은 금전적인 가치나 비금전적인 가치를 모두 포함하는 넓은 개념으로 가치나
신념과 관계되는 비용까지도 모두 포함한다. 비용과 편익이 집중되는가 아니면
분산되는가에 대한 인식은 정치적인 결속의 형태와 집단행동의 형태에 큰 영향을
미치며, 비용과 편익 배분의 공정성에 대한 정책대상자들의 인식은 해당정책에
대한 정당성의 부여에 큰 영향을 미치게 된다.
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비 용 |
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우선, 비용과 편익이 광범위하게 분산되는 정책유형의 경우에는 대중정치(majoritan politics)상황이 전개된다. 이러한 경우는 어떤 정책으로 인하여 사회구성원의 대부분이 편익을 얻으며 정책으로 인한 비용 역시 사회구성원 대부분이 부담해야 하는 경우에 발생한다.
이 경우 이익단체들은 해당 정책이슈에 대하여 문제를 제기하거나 연합을 결성해야 할 필요성을 거의 느끼지 못하게 된다. 그 이유는 특정 산업체나 직업에 종사하는 사람들이나 특정 지역이 다른 산업체나 직업, 다른 지역에 비하여 큰 편익을 얻는 것이 아니며 그렇다고 비용의 부담을 다른 부분보다 크게 감소시킬 수가 없기 때문이다. 미국에서 1935년 사회보장법(Social Security Act)의 제정이나 2차대전을 전후하여 대규모의 상비군을 설치하자는 정책제안들이 이러한 유형에 속한다고 볼 수 있다. 트러스트 금지법, 연방통상위원회법 역시 이러한 대중정치의 상황속에서 탄생한 정책들이라 볼 수 있다.
이러한 경우 특정산업체의 강한 반대가 있어야 할 이유가 없으며 그렇다고 강한 찬성이 있을 수도 없게 된다. 따라서 이러한 상황에서는 사회에 어떤 문제가 존재하고 있고 이를 해결하는 것이 모두에게 도움이 된다는 다분히 감성적인 대중의 지지가 있거나 이러한 종류의 정책결정이 정당하다는 전문가들의 의견이 중요한 영향력을 행사한다.
문예화관, 공공시설의 설치
노인복지회관의 건설, 복지센터, 마을회관의 건설등
(2)이익집단의 정치상황
비용과 편익이 집중적으로 발생한다고 인식되는 종류의 정책인 경우에는 이익집단의 정치(interest-group politics)상황이 전개된다. 정부의 보조금이나 규제는 종종 사회의 특정 분야의 사람들에게 편익과 비용을 집중적으로 발생시키게 된다.
이경우 대중들은 그 결과가 어떻게 되건 자신들에게는 큰 영향을 미치지 않을 것이기 때문에 비록 어느 한편의 견해에 동조를 하기는 하겠지만 정책과정에 강한 영향력을 미칠 만큼 강력한 여론을 형성하지 못한다. 그러나 이러한 대중의 입장과는 달리 편익을 받는 분야의 사람과 비용을 부담하는 분야의 사람 모두는 강한 정치적 행동 동기가 발생한다. 편익을 크게 하기 위하여 또는 비용의 부담을 줄이기 위하여 이익갈등을 강하게 표출하게 되는 것이다. 노사관계, 의약분업, 한양약분쟁, 중소기업고유업종지정등이 그 전형적인 사례들이라 볼 수 있으며 워낙 가시성이 높아지게 되기 때문에 포획이 어려워진다는 특징을 가지고 있다. 결국 이러한 종류의 정책은 최종적으로 양편이 모두 어느정도 만족할 수 있도록 하는 타협선에서 머물게 된다.
버스전용차선제의 결정
(3) 고객정치의 상황
어떤 정책으로 인한 편익을 사회의 한부분이 집중적으로 받게 되는 반면 이로 인한 비용의 부담은 사회전체로 광범위하게 분산될 때 고객정치상황(client politics)이 전개된다. 비교적 적은규모의 잘 조직될 수 있는 집단이 집중적인 편익을 받게 되기 때문에 이들은 조직을 결성하여 로비활동을 하려는 강력한 동기가 부여되게 되는 것이다. 반면 이로 인한 비용의 부담은 많은 대중에게 널리 분산되기 때문에 대중의 입장에서는 반대를 위한 강한 동기을 가지게 되지 않게 되며 심지어 많은 경우는 이러한 정책의 존재를 모르고 넘어가는 경우도 허다하게 된다. 이러한 경우 정책에 대한 밀접한 감시를 행하는 공익단체가 존재하면 상황은 달라지게 된다. 그러나 이러한 감시단체가 존재하지 않는 경우 정책은 특정 부분에 매우 우호적인 정책으로 형성된다. 수많은 기업들과 특정직업의 보유자들은 피규제자의 이익을 위한 정부보조나 규제를 획득하기 위하여 치열한 경쟁을 벌이게 되는 것이다. 이러한 종류의 전형적인 예로는 농산물최저가격규제, 수입규제, 직업허가(licenses occupation)-의사 약사 이발사 안경사등, 직업보호를 위한 규제, 또는 특정산업체에 대한 보조금 지급정책, 진입규제등을 들 수 있다.
(4) 기업가적 정치상황
정책으로 인한 편익은 광범위하게 분산되는 반면 이로 인한 비용의 부담이 어느 한 분야에 집중적으로 발생하게 될 때 '기업가적 정치상황(entrepreneurial politics)'이 연출된다. 환경규제정책, 산업안전규제, 소비자보호정책등이 전형적인 예들이라 할 수 있다. 오염방지나 자동차 안전에 관련된 정책들은 공기를 깨끗하게 하고, 안전한 차를 생산하여 대중에게 편익을 가져다 주지만 그 편익은 넓게 분산되어 매우 작은 반면, 이를 위한 비용은 특정 산업체에 집중적인 부담을 야기시키는 성격의 정책들이다.
이 경우 비용부담을 줄이려는 피규제자들의 동기는 강한 반면 대중들은 이러한 정책의 지지를 위한 강한 정치적 행동의 유인을 가지지 않으므로 정책자체가 성립되기가 대단히 힘든 특성을 가지게 된다. 이러한 종류의 정책이 형성되기 위해서는 잠재적인 대중의 이해관계를 촉발하여 광범위한 관심을 일으키고, 제안된 정책에 반대하는 소수의 집단을 수세에 몰아넣을 수 있게하는 유능한 기업가적 역할을 할 수 있는 사람이 있어야 한다.
이러한 유형의 사람으로 미국의 랄프네이더(Ralph Nadar)를 그 대표적인 예로 들 수 있는데 그는 자동차 안전과 환경오염등에 대한 대중의 관심을 효과적으로 촉발하면서 자동차 안전법, 대기청정법같은 법이 제정되도록 이끈 장본인이었다. 이러한 경우 정책기업가의 역할은 종종 위기적인 상황의 출현이나 스캔달의 돌출로 쉽게 이루어 질 수 있다. 스캔달이나 위기상황은 기업에 대한 사회적 인식이 긍정적일 때 -예를 들면 자유경쟁시장에 대한 신념이나, 기술진보의 중요성, 작은 정부에 대한 가치를 높이 평가하고 있을때- 중요한 역할을 한다.
이러한 가치들에 대한 일반대중의 인식이 약화되거나 이러한 가치의 실현을 위한 기업의 존재가치가 일반대중에게 약하게 인식될 수록 스캔달이나 위기적인 상황의 필요성은 점차 축소된다. 사실 자동차 안전법, 직업안전과 건강에 관한 법, 환경보호법들은 어떤 위기적인 상황이나 스켄달을 필요로 하지 않았다. 기업가적 정치상황은 제3자의 태도에 크게 영향을 받는다. 직접적인 당사자인 피규제자는 제안된 정책에 대하여 당연히 적대적인 입장을 취하며, 대중은 "이문제에 대해서 어떻게 좀 해 보라"는 식의 모호한 태도를 취하는 것이 보통이기 때문이다. 제3자란 여기서 언론, 유명한 작가, 의회의 위원회 위원, 자발적 단체의 장, 정치운동가등을 말하며 이들의 반응은 이러한 종류의 정책형성에 큰 영향력을 행사하게 된다.
이 상황은 편익이 광범위하게 분산되므로 도시 지역에서는 강력하게 시행할 유인이 크게 생기지 않는다.
과제:
| 각 정책유형에 해당하는 도시 및 지역정책에 어떤 정책들이 있는지를 생각해보자 |
| 각종 도시 및 지역정책들을 하나씩 들고 이 정책들을 정책유형별 특징의 관점에서 토론해 보자 |